II OSK 1418/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S., A. K. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 738/16 w sprawie ze skargi L. S., A. K. i M. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. oddalił skargę L. S., A. K. i M. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PWINB) z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją PWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) i art. 48 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290; dalej p.b.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] marca 2016 r. nakazującą skarżącym jako inwestorom rozbiórkę urządzeń do przesyłania sygnału internetowego wi-fi zamontowanych na słupie żelbetowym z platformą montażową zamontowaną na fundamencie betonowym wraz ze skrzynką sterującą oraz przyłączem zasilającym zlokalizowanych na działce nr [...] w Z. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 45 w zw. z art. 28, art. 29 w zw. z art. 10 k.p.a., art. 29 ust. 1 pkt 19a i 20, art. 29a, art. 30, art. 48 ust. 1 p.b., art. 2 pkt 27b ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1489 ze zm.; dalej p.tel.) i art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. Sąd podał, że skarżący na działce nr [...] w Z., stanowiącej własność W. i D. H., wznieśli słup żelbetowy o śr. 50 cm, wysokości około 10-12 m, posadowiony na gruncie w stopie betonowej o średnicy 3,20 m. Na słupie, na wysokości ok. 10 m, zamontowano platformę montażową, konstrukcji metalowej o szerokości 4,0 m. Obok słupa zamontowano skrzynkę sterującą i doprowadzono zasilanie. Od słupa do budynku właścicieli działki, położono – podziemnie – kabel światłowodowy długości 80 m. Wykonana inwestycja służy do przekazywania sygnału internetowego wi-fi, a inwestorem jest firma skarżących A. Skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, nie dokonali również jego zgłoszenia. W ocenie Sądu PWINB zasadnie wywiódł, że zrealizowana inwestycja nie jest budynkiem (art. 3 pkt 2 p.b.), ani obiektem małej architektury (art. 3 pkt 4 p.b.), lecz jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Uwzględniając parametry techniczne inwestycji i jej przeznaczenie PWINB prawidłowo przyjął, że stanowi ona telekomunikacyjny obiekt budowlany. Sąd uznał, że przedmiotowy słup stanowi wolno stojącą wieżę antenową, o której mowa w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.; dalej: "rozporządzenie techniczne"). Został on osadzony na fundamencie. W ocenie Sądu, technologia wykonania ustoju przesądza, iż jest to konstrukcja wzmacniająca fundament, dla zapewnienia większej stabilności słupa. Wniosek ten potwierdza opis techniczny konstrukcji. Wzniesionego słupa, zgodnie z przywołanym rozporządzeniem, nie można uznać za przyłącze telekomunikacyjne, albowiem przymiot ten, zgodnie z § 3 pkt 11, posiada jedynie "odcinek linii kablowej podziemnej, linii kablowej nadziemnej lub kanalizacji kablowej, zawarty między złączem rozgałęźnym a zakończeniem tych linii lub kanalizacji w budynku". Jako przyłącze należałoby zatem potraktować wyłącznie kabel światłowodowy, położony na odcinku 80 m, łączący słup i budynek właścicieli działki. Kabel spaja dwie odrębne całości prawne, tj. instalację będącą elementem sieci (instalację zewnętrzną) z instalacją, przez którą dostarczany jest sygnał do finalnego, indywidulanego odbiorcy (instalacją wewnętrzną). Poprzez "złącze rozgałęźne" łączy bowiem element sieci, w ramach której przesyłany jest sygnał zbiorczy, niededykowany jeszcze indywidualnemu odbiorcy, z instalacją wewnętrzną tego odbiorcy, którą sygnał dostarczany jest do jego budynku. Wzniesiony słup wraz z okablowaniem światłowodowym nie jest przyłączem, albowiem składa się on z dwóch, odrębnie kwalifikowanych prawnie elementów: części sieci telekomunikacyjnej i przyłącza. Argumentem, który w ocenie Sądu wzmacnia przyjęty wniosek jest, że na słupie, na wysokości około 10 m, zamontowano platformę metalową, do której przytwierdzone są kierunkowe anteny nadawcze i odbiorcze o mocy poniżej 10 Mw. Umocowane anteny nie odbierają i nie przekazują sygnału wyłącznie dla właścicieli działki [...]. Anten jest więcej i przekazują one sygnał również dla innych podmiotów, o czym skarżący informowali organ jeszcze w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Wobec powyższego zasadny jest wniosek, że wzniesiony na działce [...] słup stanowi instalację będącą elementem sieci, albowiem zamontowane na nim anteny odbierają i przekazują sygnał nie tylko do właścicieli działki [...], lecz również do innych odbiorców. Ewentualnie dopiero od przedmiotowego słupa mogą "rozgałęziać" się przyłącza telekomunikacyjne. Dokonując prawnej kwalifikacji zrealizowanej inwestycji PWINB prawidłowo, w ocenie Sądu, przyjął, iż skarżący wybudowali element sieci telekomunikacyjnej, co do której, po myśli art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. e) i art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b, należało dokonać zgłoszenia. Realizacja budowy bez zachowania tego rygoru uruchamia postępowanie nadzorcze, regulowane art. 48 p.b. W niniejszej sprawie organ I instancji umożliwił skarżącym legalizację budowli. Postanowieniem z [...] października 2015 r. skarżący zostali zobowiązani do przedstawienia dokumentów pozwalających zalegalizować wybudowany obiekt, jednak w zakreślonym terminie tego obowiązku nie zrealizowali. W tym stanie rzeczy PWINB trafnie, w ocenie Sądu, rozstrzygnął, że wybudowany przez skarżących obiekt musi ulec rozbiórce, stosownie do art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 p.b. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. K., M. S. i L. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie, a także zasądzenia kosztów procesowych. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. e) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że wykonane roboty budowalne stanowią telekomunikacyjny obiekt budowlany, w sytuacji gdy przedmiotowe roboty są przyłączem telekomunikacyjnym, do którego zastosowanie znaleźć powinna regulacja zawarta w art. 29a ust. 1 lub art. 30 p.b.; 2) § 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia technicznego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na przyjęciu, że usytuowany na działce nr [...] w Z. słup żelbetowy stanowi wolno stojącą wieżę antenową, będącą elementem sieci telekomunikacyjnej, w sytuacji gdy przedmiotowy słup stanowi element przyłącza telekomunikacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 27b p.tel; 3) art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 29a ust. 1 p.b. w zw. z art. 2 pkt 27b p.tel. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy wykonane roboty budowlane stanowią element przyłącza telekomunikacyjnego, którego budowa wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zaś dokonania zgłoszenia; 4) art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy wykonane urządzenia do przesyłania sygnału internetowego wi-fi jako obiekty o nieznacznym oddziaływaniu na środowisko nie wymagają wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 5) art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że wykonane roboty budowalne stanowią telekomunikacyjny obiekt budowlany, wykonany bez wymaganego zgłoszenia, w sytuacji gdy w rzeczywistości roboty te stanowią element przyłącza telekomunikacyjnego, w stosunku do którego nie zachodzi obowiązek dokonania zgłoszenia organom nadzoru budowlanego; b) przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wadliwą ocenę materiału dowodowego polegające na przyjęciu, że wzniesiony słup wraz z okablowaniem składa się z dwóch odrębnie kwalifikowanych prawnie elementów, tj. instalacji będącej elementem sieci oraz instalacji, przez którą sygnał jest dostarczany do finalnego, indywidualnego odbiorcy, w sytuacji gdy wzniesiony słup jest elementem przyłącza, łączącego węzeł telekomunikacyjny inwestora, znajdujący się w Jaśle z zakończeniem sieci, znajdującym się w budynku indywidualnego odbiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, przedmiotowy słup nie stanowi elementu przyłącza telekomunikacyjnego, lecz jest elementem sieci telekomunikacyjnej, będącym telekomunikacyjnym obiektem budowlanym. W sprawie tej jest poza sporem, że słup ten jest słupem żelbetowym o średnicy 50 cm, wysokości około 10-12 m, posadowionym na gruncie na stopie betonowej o średnicy 3,20 m. Na słupie tym, na wysokości około 10 m, zamontowano platformę konstrukcji metalowej montażową szerokości 4 m. Obok słupa zamontowano skrzynkę sterującą i doprowadzono zasilanie. Od słupa do istniejącego budynku usytuowanego na działce nr [...] i [...] w Z. w odległości 80 m wykonano przyłącze kablem światłowodowym. Celem tak wykonanej inwestycji jest przesyłanie sygnału internetowego wi-fi. Trafnie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu administracyjnego, że zrealizowana inwestycja będąca telekomunikacyjnym obiektem budowlanym stanowi odcinek sieci telekomunikacyjnej. Jak wynika bowiem z § 3 pkt 2 rozporządzenia technicznego, telekomunikacyjny obiekt budowlany oznacza linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Przepis § 3 pkt 13 rozporządzenia technicznego określa wolno stojącą wieżę antenową, jako wolno stojącą konstrukcję wsporczą anten i urządzeń radiowych bez odciągów. Zatem wykonany na działce słup z platformą, na której zamontowano anteny stanowi wolno stojącą konstrukcję wsporczą anten i urządzeń radiowych. Natomiast w myśl § 3 pkt 11 rozporządzenia technicznego, przyłącze telekomunikacyjne do budynku stanowi odcinek linii kablowej podziemnej, linii kablowej nadziemnej lub kanalizacji kablowej, zawarty między złączem rozgałęźnym a zakończeniem tych linii lub kanalizacji w budynku. Przyłącze jest tylko elementem, który spaja dwie odrębne całości czyli instalację zewnętrzną, jaką stanowi słup jako konstrukcja wsporcza anten i urządzeń oraz instalację wewnętrzną w budynku. Przedmiotowy słup jest więc telekomunikacyjnym obiektem budowlanym, stanowiącym element sieci, na realizację której – stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. e) p.b. – niezbędne jest zgłoszenie. Wbrew zatem wywodom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ odwoławczy należycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i właściwie ocenił zebrany materiał dowodowy, a następnie zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Nie ma więc usprawiedliwionych podstaw zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. e) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.; § 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia technicznego; art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 29a ust. 1 p.b. w zw. z art. 2 pkt 27b p.tel. oraz art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 p.b. Co do zarzutu naruszenia art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, podkreślić trzeba, że przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Niniejsza sprawa jest bowiem prowadzona w przedmiocie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 p.b., a nie w trybie art. 48 ust. 3 p.b., który poprzedzał niniejsze postępowanie. Sąd I instancji nie mógł więc na tym etapie postępowania rozważać stosowania art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a więc unormowania tego nie mógł naruszyć. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.