II SA/Ol 1390/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. Ł. na czynność Wójta Gminy z dnia "[...]" w przedmiocie zapewnienia dowozu dziecka do przedszkola I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej A. Ł. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "[...]" zwróciła się do Wójta Gminy "[...]" wnioskiem z dnia 27 września 2016 r., o zapewnienie jej synowi "[...]", dowozu z miejsca zamieszkania do przedszkola, w którym realizuje on obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego. Wnioskodawczyni podniosła, że gmina ma obowiązek zapewnić niepełnosprawnym uczniom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, szkoły podstawowej i gimnazjum, które mogą zrealizować kształcenie w formie wybranej przez rodziców. Podała, że przedszkole "[...]"jest najbliższą placówką z uwagi na odległość, a ponadto jest w stanie zapewnić jej dziecku odpowiednie warunki kształcenia i najlepiej realizuje zalecenia z orzeczenia o kształceniu specjalnym. Publiczne przedszkole w "[...]" położone jest dalej od ich miejsca zamieszkania i nie jest w pełni przystosowane do kształcenia jej dziecka. Podniosła, że najmniej kosztownym rozwiązaniem byłby dowóz dziecka taksówką (dzienny koszt przejazdu w obie strony wynosi ok. 15 zł) i w przypadku podjęcia takiego rozwiązania, nie będzie wnioskować o zapewnienie synowi opieki podczas dojazdów, gdyż zapewni mu opiekę osobiście. Pismem z dnia 11 października 2016 r., Zastępca Wójta Gminy "[...]" odmówił uwzględnienia wniosku w sprawie dowozu syna z orzeczoną niepełnosprawnością do przedszkola "[...]". Podniósł, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156, z późn. zm.), dalej jako "ustawa", dziecko w wieku 6 lat, w tym z orzeczoną niepełnosprawnością, jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Stosownie zaś do art. 14a ust. 3 ustawy, jeżeli droga dziecka sześcioletniego do najbliższego przedszkola prowadzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej. Organ gminy podniósł, że najbliżej miejsca zamieszkania wnioskodawczyni znajduje się Przedszkole w "[...]", do którego jest zorganizowany bezpłatny dojazd i dziecko może uczęszczać do tej placówki. Jeżeli wnioskodawczyni nie chce skorzystać z oferty gminy, jej syn może uczęszczać do dowolnie wybranego przedszkola ogólnodostępnego, ale wówczas gmina jest zwolniona z obowiązku dowożenia. Pismem z dnia 13 października 2016 r., "[...]" wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia prawa. Podniosła, że przy rozpatrywaniu pojęcia "najbliższa szkoła" należy brać pod uwagę specjalne potrzeby konkretnego dziecka i faktyczne możliwości ich realizacji przez okoliczne placówki oświatowe. Wywiodła, że przez najbliższą szkołę rozumie się szkołę zapewniającą uczniowi realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, położoną najbliżej jego miejsca zamieszkania. Nie wyklucza to, że najbliższą szkołą w tym rozumieniu będzie szkoła znajdująca się na terenie innej gminy, powiatu lub województwa. Stwierdziła, że Publiczne Przedszkole w "[...]" nie jest w stanie zapewnić jej dziecku odpowiednich warunków kształcenia, dostosowanych do jego potrzeb, a warunki te zapewnia placówka "[...]", do której jej syn uczęszcza. Organ gminy, pismem z dnia 21 października 2016 r., wystąpił do Dyrektor Przedszkola w "[...]" o zajęcie stanowiska w kwestii zapewnienia przez to przedszkole realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego dziecka z orzeczonym autyzmem, posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Wskazał m.in., że orzeczenie zaleca dodatkowe godziny rewalidacji indywidualnej w formie zajęć o charakterze terapeutycznym, ukierunkowanych na stymulowanie rozwoju społeczno- emocjonalnego, zaś w pracy edukacyjno-terapeutycznej zaleca się pomoc psychologiczno-pedagogiczną w zakresie: zajęć logopedycznych, korekcyjno-kompensacyjnych dla dzieci z zaburzeniami i odchyleniami rozwojowymi w celu doskonalenia sprawności grafomotorycznej oraz innych zajęć o charakterze terapeutycznym ukierunkowanych na doskonalenie umiejętności nawiązywania prawidłowych relacji z rówieśnikami, a także rozwijanie umiejętności komunikowania swoich potrzeb. Dyrektor Przedszkola w "[...]", pismem z dnia 24 października 2016 r., po przeanalizowaniu zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego wydanym z uwagi na autyzm, poinformowała organ, że Przedszkole w "[...]" ma możliwość zapewnienia odpowiednich warunków do odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego dziecku. Pismem z dnia 3 listopada 2016 r., Zastępca Wójta Gminy "[...]" ponownie odmówił "[...]" uwzględnienia wniosku o zapewnienie przez Gminę bezpłatnego dowozu syna do przedszkola "[...]". Podał, że po konsultacjach z Dyrektorem Przedszkola w "[...]" dotyczących spełnienia przez przedszkole wymagań zawartych w przesłanym orzeczeniu o kształceniu specjalnym, uznał, że w orzeczeniu nie ma wskazanego zalecenia, które jest niemożliwe do realizacji przez wskazane przedszkole, w związku z powyższym, najbliższym przedszkolem od miejsca zamieszkania dziecka jest Przedszkole w "[...]". Z informacji na stronie internetowej "[...]" nie wynika, że jest to placówka specjalistyczna lecz przedszkole ogólnodostępne. Jeżeli wnioskodawczyni uznaje, że to przedszkole jest lepszą placówką od wskazanego, ma takie prawo, jednak w tej sytuacji gmina nie ma obowiązku dowożenia syna. W skardze, złożonej do tut. Sądu, "[...]" zarzuciła, że z naruszeniem prawa, decyzjami z dnia 11 października 2016 r. i z dnia 4 listopada 2016 r., organ gminy odmówił jej dowozu syna do wybranego przedszkola. Podniosła, że organ gminy odmówił organizacji dowozu, choć wskazane przez organ przedszkole oferuje dziecku miejsce w licznej grupie, nie zatrudnia specjalistów, nie ma odpowiedniego doświadczenia w pracy z osobami ze spektrum autyzmu i nie posiada sal dostosowanych do specyfiki funkcjonowania sensorycznego dziecka z autyzmem. Wyjaśniła, że przedszkole "[...]" znajduje się bliżej ich miejsca zamieszkania, niż gminne przedszkole w "[...]", zaś najważniejszym atutem jest szeroka oferta terapeutyczna. Syn ma tam zapewnione wszystkie niezbędne zajęcia terapeutyczne, opiekę nauczyciela wspomagającego, zajęcia terapeutyczne na basenie, a dodatkowo korzysta także z "[...]" - oddziału "[...]", gdzie prowadzona jest terapia Integracji Sensorycznej w przystosowanej do tego sali i pod kierunkiem certyfikowanego terapeuty SI. Zaznaczyła, że mieszkają na osiedlu "[...]", które znajduje się w granicach administracyjnych "[...]", ale jest usytuowane na granicy "[...]" osiedla "[...]". Skarżąca zarzuciła ponadto, że nie została pouczona przez organ czy i w jakim trybie służy od odwołanie od tych decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie w całości. Nie podzielił oceny skarżącej, że Przedszkole w "[...]" nie zapewnia takich warunków, jak przedszkole w "[...]". Stwierdził, że z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie wynika wyraźnie, do jakiej placówki ma być skierowane dziecko, wskazano jedynie zalecenia, które powinny być przez dany podmiot realizowane. Organ podniósł, że najbliższe geograficznie Przedszkole w "[...]" ma pełne możliwości zapewnienia kształcenia dostosowanego do potrzeb syna skarżącej. Organ wyjaśnił, że nie kwestionuje uprawnienia skarżącej do wyboru przedszkola, do którego będzie uczęszczał jej syn, jednakże w tym przypadku brak jest podstaw do zwrotu kosztów dowożenia małoletniego do przedszkola wybranego przez skarżącą, gdyż nie jest ono najbliższym przedszkolem. Wywiódł z treści art. 14a ust. 4 ustawy, że dojazd ma być zapewniony nie do jednostki, która jest "najbliższa" w stosunku do miejsca zamieszkania danej osoby, ale do takiego najbliższego przedszkola, placówki itp., które umożliwiają tym dzieciom realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W niniejszej sprawie, Gmina przeanalizowała przedłożone orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego małoletniego, a następnie zwróciła się do Dyrektora Przedszkola w "[...]" o opinię, czy ta placówka jest w stanie spełnić wszystkie zalecenia dotyczące potrzeb małoletniego. Z pisma Dyrektora wynikało wprost, że Przedszkole w "[...]" umożliwia realizację obowiązku przedszkolnego synowi skarżącej zgodnie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r., skarżąca sprecyzowała, że skarży czynność Wójta z dnia 11 października 2016 r., odmawiającą uwzględnienia jej wniosku. Ponadto podniosła, że organ powołał się na niewłaściwe regulacje prawne, gdyż do dzieci niepełnosprawnych odnosi się przepis art. 17 ustawy, a nie art. 14 ust. 4 ustawy. Wskazała, ze z punktu geograficznego wokół jej miejsca zamieszkania są przedszkola bliżej położone, ale żadne nie oferuje takiej opieki, jakiej wymaga jej syn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W wyniku przeprowadzenia oceny zasadności skargi, stwierdzić należało, że zasługuje ona na uwzględnienie, a wobec tego wystąpiły podstawy do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Pismem z dnia 11 października 2016 r., Zastępca Wójta Gminy "[...]" odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej o zapewnienie jej synowi "[...]" dowozu z miejsca zamieszkania do przedszkola, w którym realizuje on obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego, gdyż stwierdził, że najbliżej miejsca zamieszkania skarżącej znajduje się Przedszkole w "[...]", do którego jest zorganizowany bezpłatny dojazd i dziecko może uczęszczać do tej placówki. We wskazanym piśmie organ powołał się na art. 14a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 14a ust. 4, regulujący obowiązek gminy zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 14 ust. 1a bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Podnieść należy, że na "bliskość", o której mowa w ww. przepisie składają się zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka. Przedszkolem najbliższym jest tylko placówka pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W zaskarżonej czynności organ podniósł, że najbliższym miejscu zamieszkania skarżącej jest Przedszkole w "[...]", do którego zorganizowany jest bezpłatny dojazd. Organ gminy zaniechał jednak podania merytorycznego uzasadnienia faktycznego i prawnego zajętego stanowiska. W szczególności, ograniczył się wyłącznie do powyższego stwierdzenia i nie odniósł się w żaden sposób do tego, czy wskazana placówka przedszkolna zapewnia realizację zaleceń lekarskich zawartych w Orzeczeniu nr "[...]" o potrzebie kształcenia specjalnego dla dzieci z uwagi na "[...]", w tym "[...]". Natomiast odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, została oparta na ogólnej i lakonicznej odpowiedzi Dyrektor Przedszkola w "[...]", w której nie odniesiono się bezpośrednio do zaleceń lekarskich wydanych względem syna skarżącej. Ani z pisma organu, ani z odpowiedzi Dyrektor przedszkola nie wynika, w jaki sposób i w jakim zakresie Przedszkole w "[...]" jest w stanie zapewnić realizację Orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, zawierającego szereg szczegółowych zaleceń. Kwestie te nie zostały w żadne sposób przedstawione wnioskodawczyni. Skarżąca twierdzi również, że Przedszkole "[...]" położone jest bliżej jej miejsca zamieszkania, niż Przedszkole w "[...]". Organ gminy nie wykazał zatem, że Przedszkole w "[...]" jest najbliższą placówką, która zapewnia realizację zaleceń lekarskich, zawartych w Orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej, dotyczących zastosowania wobec niego kształcenia specjalnego dla dzieci z "[...]". Obowiązkiem organu gminy w niniejszej sprawie jest – przed ewentualną odmową zwrotu skarżącej kosztów dowozu syna do szkoły – bezsporne, precyzyjne i jednoznaczne wykazanie, że Przedszkole w "[...]" jest najbliższą placówką w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka, mogącą zapewnić pełną realizację Orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie jest taką Przedszkole wybrane przez skarżącą. Należy przy tym mieć na względzie to, że przepis art. 14a ust. 4 ustawy obejmuje swym zakresem odbiorcę ze wszech miar wyjątkowego i szczególnego. Odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są bowiem dzieci niepełnosprawne. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Tylko bowiem opinia lekarza stosownej specjalności, wyrażona w omawianym zakresie, będzie posiadała walor bezstronnego i rzetelnego dowodu. Taką zaś opinię znajdziemy m.in. w Orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim przecież opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem. W ocenie tutejszego Sądu, powyższe Orzeczenie winno wiec stanowić dla organu punkt odniesienia przy dokonywaniu wykładni sformułowania "najbliższa szkoła". Oceny takowej w pismach Burmistrza "[...]" z dnia: 11 października 2016 r. i z dnia 3 listopada 2016 r., zabrakło. Mając na względzie całokształt przytoczonych okoliczności stwierdzić należało, że rozstrzygnięcie Wójta Gminy "[...]" w niniejszej sprawie zostało podjęte bez uprzedniej wnikliwej analizy faktów oraz argumentów podniesionych przez skarżącą oraz bez odniesienia ich do dyspozycji art. 14a ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Na marginesie podnieść należy, że niezasadne jest stanowisko skarżącej, iż organ wydał decyzje, w których nie zawarł stosownych pouczeń co do środków zaskarżenia. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawie dowozu dzieci do szkoły nie wydaje się decyzji administracyjnej, gdyż zawarte w tych przepisach unormowania w sposób wystarczający regulują sytuację prawną gminy i dziecka - ucznia wykonującego obowiązek szkolny, tak w zakresie bezpłatnego transportu, jak i zwrotu kosztów przejazdu, czy transportu. Przepisy te kształtują sytuację prawną ich adresatów w sposób bezpośredni (ex lege). W tej sytuacji, odmowa organu gminy zapewnienia darmowego dowozu dziecka do szkoły nie może być uznana za decyzję administracyjną, lecz za inną czynność z zakresu administracji publicznej tego organu dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która to czynność podlega kontroli sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1909/04, 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1022/09; - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na treść orzeczenia. Analiza wyżej przytoczonych przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że czynność Wójta Gminy "[...]", zawarta w pismach z dnia: 11 października 2016 r. i z dnia 3 listopada 2016 r., odmawiająca zapewnienia przez Gminę bezpłatnego dowozu syna skarżącej do Przedszkola "[...]", powinna być uznana za bezskuteczną. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.