VII SA/Wa 1895/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. O. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. O., E. J. oraz S. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nakazującej odwołującym się wykonanie w wyznaczonych terminach robót budowlanych w celu zabezpieczenia budynku mieszkalnego, na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w B., będącego w złym stanie technicznym – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania obowiązku określonego w pkt 1 i 2 decyzji, wyznaczając nowy termin do 5 sierpnia 2016 r., w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] października 2015r. nr [...] nakazującą M. O., E. J., S. D. przeprowadzenie okresowej kontroli pięcioletniej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania ww. budynku. Następnie [...] WINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. nakładające na M. O., E. J. i S. D. obowiązek uzupełnienia protokołu okresowej kontroli przedmiotowego budynku w zakresie określenia harmonogramu i sposobu wykonania robót zabezpieczających budynek przed jego zawaleniem i dostępem osób postronnych uzgodnionego z konserwatorem zabytków oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W następstwie powyższego zapadła ww. decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] nakładająca obowiązek wykonania: 1. tymczasowego ogrodzenia uniemożliwiającego dostęp osób postronnych do budynku wraz z oznaczeniem tablicami ostrzegawczymi o grożącym niebezpieczeństwie; 2. daszku ochronnego nad przejściem dla pieszych; 3. wzmocnienia fundamentów przez zalanie wzmocnioną zaprawą betonową; 4. uszczelnienia pęknięć ścian poprzez wciśnięcie masy betonowej w szczeliny; 5. przemurowania uszkodzonego narożnika budynku od podwórka; 6. uszczelnienia otworów okiennych; 7. naprawę nieszczelności pokrycia dachowego w zakreślonym terminie. Dalej organ odwoławczy wskazał, że jego zdaniem organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i powołał art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawo budowlane podkreślając, że zgodnie z art. 66 cyt. ustawy organy upoważnione są do wydania decyzji nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości m.in. wtedy, kiedy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz gdy może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności zachodziły w tej sprawie. Z postępowania wyjaśniającego PINB wynika, że budynek mieszkalny na działce nr ew. [...] (bliźniak) w połowie jest użytkowany i zamieszkany przez B. i A. W., a jego druga połowa - należąca do spadkobierców po zmarłym J. D. – M. O., E. J. oraz S. D. - jest nieużytkowana. W części nieużytkowanej budynku stwierdzono (protokół kontroli z 3 września 2015r.), że: ściana szczytowa jest popękana, odchylona od pionu, ściany wewnątrz budynku są w znacznym stopniu zniszczone, strop nad piwnicą zarwany, a na ścianie południowo - zachodniej są rysy o rozwarciu do 1,5 m. Ta część budynku może stwarzać zagrożenie. Od ulicy część nieużytkowana jest niezabezpieczona przed dostępem osób trzecich. Nadto z przedłożonego przez skarżących protokołu przeglądu technicznego wykonanego w grudniu 2015r. przez tech. bud. T. C. wynika, że część nieużytkowa "stanowi ruderę kwalifikującą się do natychmiastowej rozbiórki, gdyż stanowi ona zagrożenie dla osób i mienia". Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że ze względu na wpisanie przedmiotowego obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w dniu 16 marca 2016r. do PINB w [...] wpłynęło uzgodnienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 marca 2016r. wydane dla S. D. w sprawie tymczasowych prac zabezpieczających jakie należy wykonać w budynku. Uzgodniono zabezpieczenie inwestycji przed dalszą destrukcją i dostępem osób trzecich poprzez: wzmocnienie fundamentów, uszczelnienie pęknięcia ścian, przemurowanie uszkodzonego narożnika obiektu, uszczelnienie otworów okiennych, naprawa nieszczelności pokrycia dachowego, ustawienie tymczasowego płotu od strony ulicy, ustawienie daszku ochronnego. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę na związany charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 66 Prawo budowlane i wskazał, że w tej sprawie zachodzą przesłanki zastosowania ww. przepisu, co organ I instancji uczynił, prawidłowo określając prace zabezpieczające. Odnosząc się do terminu wykonania obowiązku organ podał, że termin wskazany przez organ I instancji jest niewykonalny wobec wniesienia odwołania. W rezultacie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązków. Natomiast odpowiadając na zarzuty odwołania wskazał, że art. 61 pkt 1 Prawo budowlane, zobowiązujący właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, jest adresowany do podmiotów władnych do rozporządzania tymi obiektami. Dlatego brak posiadania przez M. O., E. J. i S. D. prawa własności ww. działki nie ma wpływu na zasadność nałożenia obowiązków na ww. podmioty. Nadto, z postanowień sądów znajdujących się w aktach jednoznacznie wynika, że spadek J. D. nabyli skarżący. Skargę na opisaną wyżej decyzję z dnia [...] czerwca 2016r. złożyła M. O. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzuciła błędne rozpoznanie sprawy, błędną interpretację faktów, naruszenie przepisów prawa budowlanego dotyczących podmiotów władnych do rozporządzania obiektami. Skarżąca podniosła, że nigdy nie zamieszkiwała w ww. budynku i nie ponosiła żadnych ciężarów publicznoprawnych związanych z tym obiektem. Nie posiada również żadnego tytułu prawnego do posiadania, użytkowania obiektu. Zaznaczyła, że działka nr ew. [...] w B. nie wchodzi w skład spadku po J. D.. W związku z powyższym nie było żadnych podstaw prawnych nakazywania jej wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych na tej działce. Adresatem decyzji wydanych w trybie art. 66 Prawo budowlane może być bowiem wyłącznie właściciel lub zarządca budynku niezależnie, czy to jego działanie lub zaniechanie było źródłem powstałych nieprawidłowości. W odniesieniu do powyższego skarżąca wskazała ponownie, że nie jest ani właścicielem (współwłaścicielem) ani zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego, wobec czego nie ma żadnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu stanu technicznego tego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 Prawa budowlanego mające wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uwzględnieniem skargi. Na gruncie niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji co do tego, że sporny budynek bliźniaczy - położony na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w B., w części nieużytkowanej - wymagał nałożenia obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Ustalenia te potwierdza jednoznacznie materiał dowodowy, w tym fotograficzny, znajdujący się w aktach sprawy. Niemniej - jako przedwczesne, bo niedostatecznie wyjaśnione - Sąd uznał stanowisko organu II instancji, bowiem organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, że adresatem nałożonych obowiązków winna być skarżąca – M. O.. Zaznaczyć bowiem trzeba, że podstawa prawna nakazów nakładanych w trybie art. 66 Prawa budowlanego stanowi konkretyzację zawartego w art. 61 Prawa budowlanego obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami wymienionymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Redakcja ww. przepisu wskazuje, że w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na właścicielu, a następnie na zarządcy (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 592). Adresatem decyzji opartej na art. 66 Prawa budowlanego może być zatem - co do zasady - wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, skoro zapewnienie właściwej eksploatacji użytkowanego obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz jego utrzymanie w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym należy do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu. Oczywiste jest przy tym, że w przypadku współwłasności obiektu budowlanego, obowiązek jego utrzymania w należytym stanie ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie. W takiej sytuacji rzeczą organu nadzoru budowlanego jest skierowanie nakazu do wszystkich współwłaścicieli obiektu (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2002 r., sygn. SA/Rz 77/02, wyrok NSA z 24 stycznia 2002 r.; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2009 r., II SA/Sz 795/09; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2007 r., II SA/Bk 232/07; wyrok NSA oz. w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2002 r., SA/Rz 77/02 http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Natomiast pojęcie zarządcy nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane. W orzecznictwie wskazuje się, iż pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 61 cyt. ustawy nie należy utożsamiać z pojęciem "zarządcy nieruchomości". W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się bowiem zarówno podmiot władający całą nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy zatem objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę, najemcę, władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (wyrok WSA we Wrocławiu z 25.7.2012 r., II SA/Wr 167/12, LEX nr 1229042). W sytuacji, gdy nieruchomość nie ma ustalonego właściciela, ani zarządcy, funkcje te pełni podmiot władający działką, wpisany jako władający w rejestrze gruntów i budynków. Zakres takiego władania odpowiada posiadaniu samoistnemu, które jest nie tylko formą władztwa nad rzeczą, a więc stanem faktycznym, ale zawiera również czynnik psychiczny tj. wolę posiadania Uprawnione jest zatem przyjęcie, że skoro podmiot wpisany do ewidencji gruntów i budynków jako władający sprawuje swoje władztwo nad rzeczą z zamiarem jego wykonywania jak właściciel, to również będzie on zobowiązany do zapewnienia prawidłowego utrzymania stanu obiektów budowlanych, znajdujących się na takiej nieruchomości. Z tych przyczyn, w przypadku braku właściciela, bądź zarządcy nieruchomości podmiot wpisany do ewidencji gruntów i budynków jako władający nieruchomością jest adresatem decyzji, o którym mowa w art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego. (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017r. sygn. akt II OSK 976/15 dostępne http://orzeczenia.nsa. gov.pl). W konsekwencji – zdaniem Sądu - nie można uznać za zarządców obiektu budowlanego - w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego - podmiotów, które nie spełniają powyższych kryteriów, w tym tych osób, które nigdy nie władały nieruchomością i nie figurują w rejestrze gruntów i budynków jako władający, tylko z tej przyczyny, że są spadkobiercami osoby, która władztwo to faktycznie wykonywała i w ewidencji tej została wymieniona. Sąd miał na uwadze, że tak w odwołaniu, jak i w skardze M. O. podnosiła, że nie jest ani właścicielką, ani użytkownikiem, ani władającą ww. budynkiem. Natomiast organ II instancji, bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń w zakresie sprawowania zarządu stwierdził jednie, że skoro ww. przepis adresowany jest do podmiotów władnych do rozporządzania obiektem, to brak prawa własności do przedmiotowej działki (nr. [...]) M. O., E. J. i S. D. nie ma wpływu na zasadność nałożenia na ww. podmioty opisanego obowiązku. Natomiast, w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że spadkobiercy J.D. zmarłego w 1976r. władali ww. nieruchomością. W tym miejscu wskazać trzeba, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a. Tym samym wobec naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. Sąd nie przesądza zatem o wyniku sprawy, niemniej stanowisko organów wobec nieprzeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń w powyższym zakresie, a więc z naruszeniem ww. zasad postepowania administracyjnego, należało uznać za przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem argumentacji Sądu, w tym zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] – [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lutego 2014r. (złożonego na rozprawie jedynie w kopii), a następnie ustalenie podmiotów sprawujących zarząd (władających) przedmiotową nieruchomością. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.