II SA/Gd 422/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie nieważności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Gmina Miasto wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 2 czerwca 2016 r., Nr [...], stwierdzające nieważność uchwały nr XXII/605/16 Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. rejon ulicy S. w mieście G. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą nr XXII/605/16 z dnia 28 kwietnia 2016 r. Rada Miasta przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...]. Uchwała ta podjęta została w następstwie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 3 marca 2016 r. stwierdzającego nieważność uchwały nr XVIII/528/16 Rady Miasta z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Kierując się stanowiskiem organu nadzoru przedstawionym w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 3 marca 2016 r., Prezydent Miasta skorygował projekt planu miejscowego, a następnie przedstawił go do uchwalenia Radzie Miasta. Wprowadzone w projekcie planu zmiany polegały na zmianie zapisu § 3 uchwały: dotychczasowe pierwsze zdanie "Oznaczenia literowe lub Iiterowo - cyfrowe dotyczące przeznaczenia terenów ustalone w niniejszym planie" zostało zastąpione wyrażeniem: "Definicje przeznaczeń terenów. Przeznaczenie każdego terenu może być uszczegółowione w karcie terenu". Ponadto w § 2 ust. 1 zostało skorygowane wyjaśnienie pojęcia "teren", które otrzymało brzmienie: "obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi o jednakowych zasadach zagospodarowania, którego przeznaczenie zostało zdefiniowane w § 3 i skonkretyzowane w odpowiedniej karcie terenu, przeznaczony także pod drogi, sieci i urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej (w tym stacje bazowe telefonii komórkowej) oraz zieleń". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 czerwca 2016 r., nr [..] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr XXII/605/16 Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..]. W ocenie organu nadzoru Rada Miasta wprowadziła w uchwale wzajemnie wykluczające się zapisy dotyczące dopuszczalnych form zabudowy. W § 3 ust. 1 lit. "b" tiret trzecie uchwały dopuszczono zagospodarowanie terenu w postaci małych hurtowni do 2000 m2 powierzchni użytkowej. Natomiast w treści § 9 ust. 4 tego typu zabudowa została przez Radę Miasta wykluczona. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że konstrukcja przedmiotowej uchwały zakłada, że § 3 stanowi zapis ogólny planu - definicję przeznaczeń terenów - dotyczący wszystkich kart terenu. Ustalenia te są następnie w poszczególnych kartach terenu doprecyzowane. Wojewoda wskazał jednak, że ustalenia ogólne planu nie mogą zawierać ustaleń sprzecznych z jego ustaleniami szczególnymi. Ponadto, mając na uwadze, że w kwestionowanej uchwale występuje tylko jedna karta terenu, wprowadzanie do niej ustaleń ogólnych, które dopuszczają formę zabudowy wykluczoną w ustaleniach szczegółowych, prowadzi do daleko idących wątpliwości interpretacyjnych, mogących mieć wpływ na późniejsze stosowanie uchwały w praktyce. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 4 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ze wskazanych przepisów wynikają dwie normy: obowiązek ustalenia przejrzystego, niebudzącego wątpliwości przeznaczenia terenu i obowiązek dokonania tego w akcie prawnym będącym aktem prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Obligatoryjnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu, które w późniejszym etapie stanowić będzie podstawę do realizacji określonych inwestycji. W ocenie organu nadzoru przedmiotowy plan miejscowy tego warunku nie spełnia. Ponadto, wskazana niespójność ustaleń przedmiotowej uchwały stanowi również naruszenie § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 - j. t.), zgodnie z którym przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Wojewoda podzielając poglądy orzecznictwa, według których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych, a jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych, uznał, że Rada Miasta, dopuszczając w ustaleniach ogólnych uchwały możliwość budowy małych hurtowni do 2000 m2 powierzchni użytkowej, a następnie wykluczając w ustaleniach szczególnych tą formę zabudowy (mając na względzie, że przedmiotowy plan miejscowy obejmuje de facto jedną kartę terenu), doprowadziła do powstania wewnętrznej sprzeczności uchwały, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w całości. Wojewoda wyjaśnił, że przystąpienie do procedowania rozpatrywanej uchwały po stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 marca 2016 r. poprzedniej uchwały Rady Miasta z dnia 28 stycznia 2016 r. i poczynienie merytorycznych zmian w treści uchwały zobowiązywało Radę Miasta do ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie. Z uwagi na poczynione zmiany projekt uchwały powinien był zostać ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Tymczasem ani z przedłożonej dokumentacji prac planistycznych, ani z pisma Prezydenta Miasta, przesyłającego uchwałę nie wynikało, że procedura planistyczna, w związku z wprowadzoną zmianą, została ponowiona, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Zmiany poczynione w uchwale, w ocenie organu nadzoru, wymagały ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu i umożliwienia tym samym osobom fizycznym i prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, wniesienia uwag do tego projektu planu. Czynności proceduralne, o których mowa powyżej nie zostały spełnione. Brak wyłożenia do publicznego wglądu zmienionego projektu planu miejscowego oraz uniemożliwienie zgłoszenia do niego uwag, narusza w istotny sposób tryb sporządzania planu miejscowego, tj. art. 17 pkt 9 i pkt 11, art. 18 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Dodatkowo organ nadzoru zaznaczył, że poprzez brak wyłożenia do publicznego wglądu, zmienionego projektu planu miejscowego, gwarancja udziału czynnika społecznego w najważniejszych dla całej społeczności sprawach, jakim są bezsporne kwestie osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym pianie. Zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie gwarantowany ustawowo tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli i wspólnoty samorządowej nie spełnił swej roli. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucono naruszenie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778) poprzez uznanie, że uchwała nr XXII/605/16 Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co skutkuje jej nieważnością. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzuty Wojewody uznano za niezasadne. Wyjaśniono, że w § 3 uchwały została zawarta definicja przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że wszelkie wynikające z niej formy zagospodarowania terenu zostały dopuszczone w planie miejscowym. Z ustaleń szczegółowych - karty terenu jasno wynika, które funkcje zostały na tym terenie wyłączone. Ww. zapisu planu nie wykluczają się. Plan miejscowy składa się z części ogólnej (od §1 do 8), w której znajdują się, między innymi, definicje, wskaźniki, zasady i reguły stosowane przy zapisach wszystkich planów miejscowych w mieście. Natomiast zapisy części szczegółowej (od §9) dotyczą poszczególnych, konkretnych terenów i są formułowane z uwzględnieniem ich warunków i cech. Rada Miasta jednoznacznie i precyzyjnie określiła przeznaczenie obszaru objętego kartą terenu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, stanie się prawomocne, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Organ uznał w obecnym stanie prawnym, gdy interes prawny podlega ochronie sądowej dopiero po uchwaleniu planu, a przedtem można jedynie wnosić uwagi, potrzebę ponownego wyłożenia projektu planu za uzasadnioną. Powtórzenie tej czynności byłoby niezbędne tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu planu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu w nowej postaci. Dyspozycja ponowienia czynności jedynie w zakresie niezbędnym do doprowadzenia zgodności projektu z przepisami prawnymi oznacza, że zasadą jest uznanie czynności za niewymagające powtórzenia. Obowiązek powtórzenia czynności jest wyjątkiem, pojawia się tylko w takiej sytuacji, w której niepowtórzenie czynności oznaczałoby zachowanie działań sprzecznych z prawem Według organu wprowadzone w projekcie planu miejscowego zmiany nie naruszały interesów właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze objętym planem, nie miały wpływu na ich prawa i obowiązki. W wyniku wprowadzonych zmian ustalenia planu pozostały co do zasady takie same. Zarówno przeznaczenie terenu, jak i zasady jego zagospodarowania zostały określone w ten sam sposób w stosunku do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Tym samym ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu było zbędne. W związku z powyższym projekt planu miejscowego został ponownie przedłożony Radzie Miasta do uchwalenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda uznał za niedopuszczalne istnienie w ramach jednej karty terenu, a nawet jednego planu, wzajemnie wykluczających się zapisów. Nie tłumaczy takiej techniki legislacyjnej przyjęty od dawna sposób redagowania planów miejscowych i brak informacji o problemach interpretacyjnych. W ocenie organu nadzoru nie można uznać, że uszczegółowieniem (konkretyzacją) zapisu planu "dopuszcza się małe hurtownie do 2000 m2 powierzchni użytkowej" jest zapis "funkcje wyłączone: małe hurtownie". Uszczegółowienie oznacza bowiem doprecyzowanie, a nie zanegowanie czy wprowadzenie całkiem innego przeznaczenia. Uszczegółowieniem zapisu, że dopuszcza się małe hurtownie do 2000 m2 byłby np. zapis mówiący że będą to hurtownie o powierzchni 1000 m2, a nie zapis że nie dopuszcza się małych hurtowni do 2000 m2. Nie można również przyjąć argumentu skarżącej, że plan miejscowy składa się z części ogólnej i części szczegółowej. Zdaniem Wojewody kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w sprawie planu miejscowego powinna być oceniania jako całość i nie można uznać, że pewne zapisy są bardziej wiążące, a inne mniej, tym bardziej w sytuacji, gdy wzajemnie sobie przeczą. Ustawodawca w żadnym miejscu nie wskazuje, że plan miejscowy zawiera podział na zapisy ogólne i szczegółowe, bowiem każde postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego jest jednakowo wiążące. Kwestionowany plan miejscowy również nie zawiera takiego rozróżnienia. Podział który zaproponowała skarżąca w skardze - część ogólna § 1 do § 8 i część szczegółowa od § 9 - jest podziałem nie wynikającym z uchwały a przyjętym jedynie w skardze na potrzeby obrony stanowiska skarżącej. W odniesieniu do kwestii ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu Wojewoda potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o konieczności ponowienia tej czynności w celu ochrony interesów obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – dalej jako "u.s.g." ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie natomiast do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (ust. 1). Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi (ust. 2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 listopada 2012 r., II SA/Ke 588/12, LEX nr 1240869; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008 r., II SA/Kr 377/08, LEX nr 499859). Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo studium w sprawie ze skargi wojewody na plan miejscowy lub studium są wydawane w przypadku zaistnienia podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym wystarczające dla stwierdzenia nieważności jest wykazanie jednego z naruszeń określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozstrzygnięciu tym jako przesłanki stwierdzenia nieważności wskazano sprzeczność zapisów § 3 ust. 1 lit. b tiret trzecie z zapisami § 9 ust. 4 pkt 3 uchwały, a nadto wskazano, że mimo wydania jej po stwierdzeniu nieważności wcześniejszej uchwały w tym przedmiocie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 marca 2016 r. nie ponowiono procedury planistycznej w niezbędnym zakresie. W ocenie Sadu okoliczności wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowią przesłanki nieważności, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 1 lit. b tiret trzecie uchwały nr XXII/605/16 Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - Definicje przeznaczenia terenów. Przeznaczenie każdego terenu może być uszczegółowione w karcie terenu. Zabudowa usługowa: U [..] zabudowa usługowa komercyjna i publiczna: dopuszcza się małe hurtownie do 2000 m2 powierzchni użytkowej. Natomiast stosownie do § 9 ust. 4 pkt 3 tej uchwały – Karta terenu oznaczonego symbolem [..] Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] o Numerze Ewidencyjnym :[..] Funkcje wyłączone – małe hurtownie do 2000 m2 powierzchni użytkowej. Istotne w sprawie jest to, że przedmiotowa uchwała dotyczy jednej karty terenu. Niedopuszczalne są zatem takie zapisy w treści tej uchwały, które są ze sobą sprzeczne wykluczając się wzajemnie. Skoro wszystkie zapisy uchwały dotyczą jednej karty terenu, to niezrozumiałe jest stanowisko strony skarżącej, że zawarta w § 3 definicja przeznaczenia terenu może być odmienna od treści § 9, który dotyczy poszczególnych, konkretnych terenów i sformułowany jest z uwzględnieniem ich warunków i cech. W takim przypadku z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, to jest gdy uchwała dotyczy jednej karty terenu, występowanie w uchwale przepisów wzajemnie wykluczających się stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Odnosząc się natomiast do drugiej ze spornych kwestii zauważyć należy, że jak wynika z akt sprawy i co jest okolicznością bezsporną, Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 marca 2016 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..]. Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne. W takim przypadku stosownie do art. 28 ust. 2 u.p.z.p. czynności, o których mowa w art. 17, winny zostać ponowione w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności planu z przepisami prawnymi. Zgodnie z art. 17 u.p.z.p. po wprowadzeniu zmian wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień ogłasza się, w sposób określony w pkt 1 (w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości), o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9); wyznacza się w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (pkt 11); rozpatruje się uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12); wprowadza się zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13); przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (pkt 14). Z treści rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 3 marca 2016 r. wynika, że powodem stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta z dnia 28 stycznia 2016 r. było istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Jeżeli tak, to w ocenie Sądu zakres czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. niezbędny do doprowadzenia do zgodności planu z przepisami prawnymi winien polegać na ponowieniu trybu w zakresie od pkt 9 tego artykułu. Po uwzględnieniu uwag zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym mamy bowiem do czynienia z nowym projektem planu. Tym samym zaniechanie takich czynności przez Rade Miasta stanowiło w ocenie Sądu istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).