I SA/Rz 940/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz / spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Jarosław Szaro Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi spółki "A" w N. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie gminy 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, 2) zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącej spółki "A" w N. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 940/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy określonej przez "A" (dalej: Przedsiębiorstwo) dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy N., którą wskazany organ jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie art. 24 ust. ust. 1, 5, 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (Dz.U. z 2015r. poz. 139 ze zm.; dalej: ustawa) oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), zatwierdził taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie gminy N. – przedłożoną przez Przedsiębiorstwo. Taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków stanowi załącznik do uchwały; taryfa obowiązuje przez 1 rok tj. od 1 kwietnia 2015r. do 31 marca 2016r.; wykonanie uchwały zleca się Burmistrzowi Miasta i Gminy N.; nadzór nad wykonaniem uchwały sprawuje Komisja Budżetowa; uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. "B" (dalej: Spółka) w dniu 22 kwietnia 2015r. wezwała Radę Miejską w N. do usunięcia naruszenia prawa, a ta uchwałą z dnia [...] maja 2015r. nr [...] uznała za bezzasadne to wezwanie. Spółka wniosła do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w N.. z dnia [...] lutego 2015r. nr [...]. Zarzuciła: 1) złamanie przepisów art. 20 ust. ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy poprzez zatwierdzenie taryfy ustalonej wbrew tym przepisom oraz art. 24 ust. 4 ustawy poprzez zatwierdzenie taryfy bez jej uprzedniego sprawdzenia i zweryfikowania błędnej kwalifikacji taryfy, 2) złamanie przepisów § 6, § 7, § 8, § 11 ust. 4-6, § 12, § 13 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3, ust. 3 pkt 1, ust. 7 pkt 1 i 2, § 15 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 26 czerwca 2006r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006r. Nr 127, poz. 886 ze zm.; dalej: rozporządzenie) poprzez zatwierdzenie taryf ustalonych w sprzeczności z wymienionymi przepisami, 3) złamanie przepisu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.) poprzez nieprecyzyjne ustalenie zakresu terytorialnego obowiązywania grupy taryfowej ZW3 i OŚ3, co pozwala następnie arbitralnie kwalifikować odbiorców do tej grupy taryfowej. Dodatkowo zarzuciła (pismo Spółki z dnia 24 sierpnia 2015r. – karta 55 akt sądowych, tom I), naruszenie przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez zatwierdzenie taryfy, która w swojej treści nie zawierała jednego z jej elementów koniecznych, a to mianowicie rodzaju i struktury taryfy. Wniosła o uchylenie uchwały jako sprzecznej z obowiązującym prawem, a ponadto sprzecznej z zasadami współżycia społecznego oraz powodującej nierówne traktowanie podmiotów i zasądzenie od organu zwrotu kosztów według prawa przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań Sąd jest zobowiązany do wskazania podstawowych założeń i celu ustawy, które zostały sformułowane w art. 1 ustawy. Stanowi on, że ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzenia ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Elementy zacytowanej normy prawnej, a w szczególności "ochrona interesów odbiorców usług i optymalizacji kosztów" są prawnie wiążącymi dyrektywami adresowanymi do podmiotów odpowiedzialnych za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, głównie zaś do odpowiednich organów gmin odpowiedzialnych za te formy usług komunalnych; z art. 3 ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Ustawodawca więc ustawowo wyposażył gminę w kompetencję do działań władczych w zakresie tej sfery usług publicznych. Z mocy art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Kolejne jednostki redakcyjne art. 24 ustawy (ust. 2, 3, 4) stanowią, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie; do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan; wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Z mocy art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w art. 20 ust. 2 uwzględniając w szczególności koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy. Z kolei stosownie do art. 20 ust. 3 ustawy ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług (art. 20 ust. 2 ustawy). Ewidencja księgowa, o której mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, powinna w szczególności umożliwiać: 1) wydzielenie kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także w odniesieniu do poszczególnych taryf, 2) ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednim roku obrachunkowym, 3) dokonanie alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług. Normy zawarte w art. 24 ustawy mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez wskazane przedsiębiorstwa. Jak wynika z tych przepisów kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ wykonawczy gminy sprawdza, czy przedstawione do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, weryfikuje też przyjęte przez przedsiębiorstwo koszty pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 5 ustawy). Końcowym etapem postępowania jest zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, co oznacza że rada gminy w sposób ostateczny rozstrzyga o prawidłowości opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 ustawy). Zatwierdzenie taryfy przez radę gminy oznacza, że organ przyjmuje że taryfa odpowiada prawem określonym wymogom. Poddanie kontroli takiej zatwierdzającej taryfę uchwałę rady gminy oznacza, że sąd administracyjny obejmuje tą kontrolą nie tylko samą uchwałę, ale także postępowanie poprzedzające jej podjęcie, w tym pierwszy etap, w trakcie którego organ wykonawczy gminy sprawdza, czy przedstawione do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje przyjęte przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Należy bowiem a limine odrzucić koncepcję, że sądowa kontrola tego rodzaju uchwały ograniczałaby się jedynie do sprawdzenia pod względem formalnym trybu postępowania, bez możliwości – w szczególności w kontekście podniesionych zarzutów – odnieść się do wyników pierwszego etapu przeprowadzanego przez organ wykonawczy gminy. Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy, wydanym na podstawie delegacji przewidzianych w art. art. 23, 25 i 27 ust. 2 ustawy. Z mocy § 6 rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf, uwzględniając w szczególności 1) koszty eksploatacji i utrzymania, w tym: a) amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych niezależnie od źródeł ich finansowania, b) podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa, c) opłaty za korzystanie ze środowiska, 2) koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzenia ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu; 3) spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia; 4) spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek; 5) należności nieregularne; 6) marże zysku. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1) i 2) oraz ust. 2 pkt 1) i 2), koszty o których mowa w § 6 pkt 1-5, planuje się na podstawie kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzona jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian, warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy; kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych i ochrony środowiska, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzona jest taryfa z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w roku obowiązywania nowych taryf; koszty wynikające z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych i ochrony środowiska, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 obejmują w szczególności: spłatę rat kredytowych ponad wartość amortyzacji i umorzenia oraz odsetki od kredytów lub pożyczek zaciągniętych na realizację inwestycji oraz koszty finansowe ich obsługi. § 8 zawiera normy, że na podstawie kosztów, o których mowa w § 7 ust. 1 ustala się niezbędne przychody jako sumę składników i szczegółowo je wymienia (ust. 1) oraz że na podstawie kosztów, o których mowa w § 7 ust. 2 ustala się w wielkościach wynikających z umowy kredytowej lub pożyczkowej w roku obowiązywania taryf na podstawie spłat rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia oraz odsetek od kredytów i pożyczek, kosztów finansowych ich obsługi zgodnie z wielkościami wynikającymi z zawartych umów. § 11 redakcyjnie umieszczony jest w rozdziale 3 rozporządzenia "Alokacja kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług" i podobnie jak § 12 ustanawia szczegółowe zasady alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług. Z kolei § 13 stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje wyboru rodzaju i struktury taryfy, uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wskazuje na zasady, które mają być zapewnione podczas kalkulowania i różnicowania taryfowych cen i stawek opłat. W zatwierdzonej, w zaskarżonej uchwale, taryfie wyodrębniono trzy taryfowe grupy odbiorców w przypadku dostawy wody tj.: - ZW1 – gospodarstwa domowe w budynkach mieszkalnych jedno i wielorodzinnych, - ZW2 – instytucje użyteczności publicznej, placówki usługowo-handlowe, lokale użytkowe, zakłady przemysłowe zlokalizowane na terenie miasta i gminy N., - ZW3 – podmioty gospodarcze przyłączone do sieci wodociągowej na terenie dawnego "C", w tym na terenie objętym specjalną strefą ekonomiczną [...]. Wyodrębniono również trzy taryfowe grupy odbiorców w zakresie odbioru ścieków: - OŚ1 – gospodarstwa domowe w budynkach mieszkalnych jedno i wielorodzinnych, - OŚ2 – instytucje użyteczności publicznej, placówki usługowo-handlowe, lokale użytkowe, zakłady przemysłowe zlokalizowane na terenie miasta i gminy N. D., - OŚ3 – podmioty gospodarcze przyłączone do sieci wodociągowej na terenie dawnego "C", w tym na terenie objętym specjalną strefą ekonomiczną [...]. Skarżąca – co do zasady – kwestionuje brak uzasadnienia i wyliczeń dla zróżnicowania stawek za dostarczaną wodę i odbierane ścieki dla poszczególnych wyżej wymienionych grup, przy czym wysokość tych stawek jest najwyższa dla kategorii ZW3 i OŚ3. Podnosi sprzeczność pomiędzy tabelami D (Alokacja niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług w roku obowiązywania nowych taryf) i E (Współczynniki alokacji w roku obowiązywania nowych taryf), które zostały sporządzone przez Przedsiębiorstwo i są to załączniki do rozporządzenia. Sąd dokonując analizy tych tabel, w kontekście zarzutów Spółki (karta 10 verte i 11 akt sądowych) podzielił stanowisko skarżącej Spółki, że skoro w tabeli E współczynnik A (dla grupy 3) ustalono w wysokości 8,7%, a współczynnik C w wysokości 6,7% i współczynniki te wskazano jako współczynniki alokacji w tabeli D, to obliczenia rachunkowe wskazują, że przy poszczególnych elementach w tabeli D nie uwzględniono wielkości tych współczynników. Jest to szczególnie widoczne w zakresie ustalonego w tabeli E współczynnika C co do marży zysku (dostarczanie wody 36,1%, a odprowadzenie ścieków 31,6%). Nie przedstawiono również kalkulacji obliczenia w tabeli E współczynników B i D. Przyjęcie współczynnika D w zakresie przewidywanych rocznych opłat za korzystanie ze środowiska, usługi odprowadzania ścieków wymaga jednoznacznego uzasadnienia, skoro zrzut ścieków w grupie OŚ3 wynosi 6,7%. Są to tak poważne uchybienia, że prowadzą do wniosku, przesądzające o istotnym naruszeniu prawa. Ustawa i rozporządzenie wprowadzają regułę alokacji kosztów, przy wyeliminowaniu subsydiowania skrośnego (§ 13 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia), ale przy tym – co oczywiste – ta alokacja musi być uzasadniona, wyliczona i przedstawiona we wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie taryfy. Wspomniane przepisy ustawy i rozporządzenia szczegółowo wskazują reguły alokacji, przy jednoczesnym zobowiązaniu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego do wyodrębnienia księgowości pozwalającej uwzględniać w kosztach dostarczanej wody i odbieranych ścieków koszty przyporządkowane w związku ze świadczeniem tych usług poszczególnym grupom odbiorców. Skarżąca Spółka podnosi, że w wielu przypadkach (szczegółowo wymienionych w skardze) elementy kalkulacyjne zostały tak przyjęte, że są one nieadekwatne w relacji pomiędzy ilością pobieranej wody oraz zrzucanych ścieków, a przyjętymi współczynnikami do obliczeń. Akcentuje przy tym właściwości poszczególnych odbiorców i wskazuje, że przyjęta taryfa nie uwzględnia w wysokości cen dostarczania wody i odbioru ścieków wytwarzanie przez niektórych odbiorców ścieków przemysłowych, zanieczyszczonych chemicznie, tzw. ścieków agresywnych jako elementu wpływającego na podwyższenie ceny. Przeciwnie przyjęte ceny w grupie OŚ3 są drastycznie wyższe dla odbiorców, którzy wytwarzają "przeciętne", komunalne ścieki, nieobciążone chemicznie i w konsekwencji niewymagające szczególnego oczyszczania. Przykładowo powołuje się, że podobne instytucje, jak jednostki prowadzone przez Spółkę (przedszkola, hotele), ale znajdujące się w innej grupie odbiorców kupują wodę w cenie o 31% niższą niż Spółka i o taką samą wysokość płacą niższą cenę za zrzut ścieków. Sąd podkreśla, że w odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się szczegółowo do tych zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze, a również analiza dokumentów przedłożonych przez Przedsiębiorstwo wraz z wnioskiem o zatwierdzenie taryfy nie pozwala Sądowi ocenić, czy przyjęte zróżnicowanie cen jest usprawiedliwione prawidłowo przeprowadzoną alokacją kosztów co do poszczególnych kategorii odbiorców. W tym miejscu Sąd – odnosząc się do wniosków zawartych w skardze - wyjaśnia, że uprawniony jest do kontroli zaskarżonej uchwały w aspekcie obowiązujących przepisów prawa. W związku z tym okoliczności przedstawione w skardze co do, jak to określa Skarżąca, "rzeczywistej przyczyny wyodrębnienia grupy taryfowej "3"" pozostają poza rozważaniami sądu administracyjnego. Sąd podziela również zarzut, że określenie w uchwale (załączniku do uchwały) terenu, na którym znajdujący się odbiorcy zaliczeni są do kategorii 3 nie jest precyzyjne i może wywołać wątpliwości w stosowaniu tej uchwały – zawieraniu umów pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcami. Nie bez znaczenia jest, że Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją z dnia [...] października 2006r. nr [...], wobec uprawdopodobnienia stosowania przez przedsiębiorstwo praktyki ograniczającej konkurencję w związku z określeniem w taryfie "stawki opłaty za przyłączenie do sieci" z uwzględnieniem 5% marży zysku tj. w sposób niezgodny z § 5 pkt 7 rozporządzenia i ujęciem w niezbędnych przychodach stanowiących podstawę do ustalenia taryfowych cen i stawek opłat za usługę zbiorowego odprowadzania ścieków dla grupy taryfowej OŚ3 kosztów wynagrodzeń dotyczących planowanej modernizacji sieci kanalizacyjnej, które to koszty nie zostały poniesione ani w roku obrachunkowym poprzedzającym rok ustalenia nowych taryf, ani w roku obowiązywania nowych taryf, jak również prace modernizacyjne związane z tymi kosztami nie zostały ujęte w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych tj. ustaleniem niezbędnych przychodów w sposób niezgodny z art. 20 ust. 4 ustawy oraz § 7 rozporządzenia – oraz po przyjęciu zobowiązania Przedsiębiorstwa – nałożył na Przedsiębiorstwo obowiązek wykonania zobowiązania w terminie do dnia 1 stycznia 2017r. Rada Miejska w N. uchwałą z dnia [...] listopada 2016r. nr [...], zatwierdziła taryfę na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy N. – przedłożoną przez Przedsiębiorstwo i taryfa ta obowiązuje od 1 stycznia 2017r. do 31 grudnia 2017r. Analiza taryfy (załącznik do tej uchwały) wykazuje, że różnica cen dostarczania wody i odbioru ścieków pomiędzy kategoriami odbiorców jest niewielka i wynosi ok. 3%, a przypomnieć należy jak duża ta różnica była w zaskarżonej uchwale. Wskazuje to, że naruszenia wskazane przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów we wspomnianej decyzji miały tak istotny wpływ na ukształtowanie cen dostarczanej wody i odbieranych ścieków, że w konsekwencji zarzut Skarżącej co do nieuzasadnionej różnicy dla poszczególnych kategorii odbiorców jest uzasadniony, gdyż to zróżnicowanie nie było uzasadnione różnicą kosztów związanych z dostarczaniem wody i odbieraniem ścieków od odbiorców, należących do różnych kategorii. Stwierdzone naruszenia prawa są naruszeniami istotnymi i prowadzą do oceny, że Sąd byłby zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jednak w chwili orzekania przez Sąd upłynął ponad rok od jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.). W takiej sytuacji Sąd był obowiązany orzec o jej niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.). Na koszty te składa się równowartość wpisu uiszczonego od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej - adwokata.