I OSK 2301/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2616/16 w sprawie ze skargi M. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2016 nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. P. i R. P. zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2616/16 oddalił skargę M. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. P. i R. P., we wniosku z dnia 15 grudnia 2015r. wystąpili do organu I instancji o zwrot nadpłaty w wysokości 67.686,14zł z tytułu nienależnie uiszczonych w latach 2010 - 2014 opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wskazując, że ich naliczenie i pobranie nastąpiło na podstawie dwóch zarządzeń Starosty: zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. oraz zarządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r., których nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach sygn. akt IV SA/Wa 2375/13 i sygn. akt IV SA/Wa 2376/13 z uwagi na brak podstawy prawnej ich wydania. W związku z powyższym pobrana kwota znajduje się w posiadaniu Starosty L., bez tytułu prawnego i powinna być zwrócona jako nadpłata. Starosta L. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] (znak: [...]), orzekł o odmowie zwrotu nadpłaty dla wnioskodawców. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. P. i R. P. wskazując, że nakładanie na skarżących, będących wykonawcami prac geodezyjnych, jakichkolwiek obowiązków o charakterze publicznoprawnym na podstawie cenników stosowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. było bezprawne. Z taką oceną prawną zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając sporne zarządzenia za nieważne. Skarżący zakwestionowali również zasadność stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013r. sygn. I OSK 707/13. Podniesiono także, że uznanie niekonstytucyjności przepisu zawierającego delegację do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013r. sygn. akt K 30/12, powoduje utratę mocy obowiązującej przepisu prawnego, który ją konstytuuje. Odwołujący podnieśli także, że nie sposób twierdzić, że wskutek uznania, że opłaty dodatkowe są nadpłatą, skarżący zostaną bezpodstawnie wzbogaceni o wartość nieodpłatnie uzyskanych kopii materiałów geodezyjnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w okresie wskazanym we wniosku skarżących istniał ustawowy obowiązek uiszczania opłat za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie są także zasadne zarzuty odwołania, jakoby brak było w przepisach powszechnie obowiązujących podstawy prawnej do pobierania opłat za czynności związane z udostępnianiem materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący, zarzucając naruszenie: - art. 72 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015r. poz. 613 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "O.p.", w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 885 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.f.p." w związku z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r. poz. 520 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.g.k.", w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010r. do dnia 11 lipca 2014r., przez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżących w latach 2010-2014 na podstawie ww. zarządzeń Starosty L., prawomocnie uznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne, nie stanowią nadpłaty, która winna zostać zwrócona. W związku z ww. zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...]. Nadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę wskazał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu I instancji organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów K.p.a. oraz O.p., u.f.p. w związku z P.g.k. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010r. do 11 lipca 2014r. Organy obu instancji w toku postępowania administracyjnego nie naruszyły zasad wyrażonych w art. 8 i art. 11 K.p.a., dokonały niewadliwej analizy kompletnego materiału dowodowego, a wnioski z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Nadto Kolegium w zaskarżonej decyzji ustosunkowało się także do twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniu. Dokonując oceny skargi Sąd I instancji wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 72 § 1 ust. 1 O.p. w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. i w związku z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c P.g.k., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010r. do dnia 11 lipca 2014r., przez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżących w latach 2010-2014 na podstawie ww. zarządzeń Starosty L., prawomocnie uznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne, nie stanowią nadpłaty, która winna zostać zwrócona. Sąd I instancji swoje rozważania swoje oparł na przepisach O.p. oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi Sąd wskazał, że na gruncie przepisów O.p. nie istnieje możliwość zwrotu nadpłaty, która prowadziłaby do wzbogacenia podmiotu żądającego jej zwrotu. Jeśli podmiot ten uniknął poniesienia ciężaru ekonomicznego opłaty, to jego wniosek o zwrot nadpłaty nie jest prawnie skuteczny. Ponadto Sąd I instancji stanął na stanowisku, że uznanie, iż dopuszczalny jest zwrot nadpłaty podmiotowi, który nie poniósł zubożenia na skutek uiszczenia opłaty, bowiem koszt opłaty odzyskał przez wliczenie jej w cenę prowadzonych usług, prowadziłoby do naruszenia norm konstytucyjnych. Konsekwencją uiszczenia opłaty za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej nie może być wzbogacenie po stronie skarżących. Jeżeli świadczenie zostało spełnione na podstawie obowiązującego przepisu prawa, który okazał się następnie wadliwy, to jest nadpłatą w rozumieniu art. 72 i nast. O.p., o tyle, o ile zapłata opłat dodatkowych bezpośrednio doprowadziła do powstania uszczerbku w majątku skarżących. Sąd I instancji nie podzielił również poglądu skarżących, według którego żaden z powołanych przez organ I instancji przepisów prawa nie mógł stanowić podstawy do pobrania spornych opłat. Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do ustalenia czy istniał przepis prawa nakładający obowiązek wniesienia opłaty przez skarżących, czy też, jak podnoszą skarżący, powyższe opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej. Sąd I instancji wskazał, że w okresie, w którym pobrano opłaty objęte wnioskiem skarżących z dnia 15 grudnia 2015r. o zwrot nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych, obowiązywały: art. 40 ust. 3c P.g.k, a do dnia 6 czerwca 2010r. - art. 40 ust. 3b P.g.k., które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji. Sąd nie zgodził się z zarzutem, że brak było w przepisach powszechnie obowiązujących podstawy prawnej do pobierania opłat za czynności związane z udostępnianiem materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego. Sąd nie podzielił poglądu skarżących, że stwierdzenie nieważności zarządzeń Starosty L. nr [...] z dnia 6 listopada 2009r. i nr [...] z dnia 28 grudnia 2010r. w sprawie ustalenia opłat za udostępniane dokumenty uzasadnia przyjęcie, że opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej, a tym samym stanowią nadpłatę, która winna podlegać zwrotowi. Sąd wskazał, że ww. zarządzenia nie stanowiły bezpośredniej podstawy pobrania opłat objętych wnioskiem o zwrot, bowiem w okresie objętym wnioskiem skarżących o zwrot nadpłaty istniała podstawa materialnoprawna w aktach prawa powszechnie obowiązujących, uprawniających Starostę L. do pobierania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej zarządzeń nie może uzasadniać automatycznego uznania pobranych opłat jako nadpłaty w rozumieniu art. 72 § 1 O.p. Sąd I instancji zauważył, że w związku z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. I OPS 1/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), nałożenie opłaty geodezyjnej stanowiło czynność dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowiła jedynie potwierdzenie tego obowiązku. Uprawnienie starosty do ustalenia zasad pokrywania kosztów sporządzania kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów P.g.k. został potwierdzony w orzecznictwie Sądu Najwyższego (vide: wyrok SN z dnia 20 listopada 2015r. sygn. akt I CSK 939/14). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: (1) art. 72 § 1 pkt 1 O.p. w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP i w związku z art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nie stanowią nadpłaty niepodatkowe należności budżetowe naliczone i pobrane na podstawie obowiązujących aktów prawa miejscowego, które następnie zostały prawomocnie uznane przez właściwy sąd administracyjny za nieważne, podczas gdy z uwagi na fakt, że wyrok stwierdzający nieważność aktu prawa miejscowego ma charakter deklaratoryjny, uznać należy, że od początku nie było podstaw prawnych do naliczenia i pobrania tego rodzaju daniny publicznej, a skoro tak, kwota uiszczona z tego tytułu stanowi nadpłatę, która winna zostać zwrócona; (2) art. 72 § 1 pkt 1 O.p. w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w związku z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c P.g.k. - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010r. do dnia 11 lipca 2014r., w związku z art. 2, art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji RP i w związku z art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że obowiązek uiszczania dodatkowych opłat geodezyjnych (tj. opłat za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych, pobieranych niezależnie od opłat naliczanych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004r. nr 37, poz. 333) wynikał z obowiązującego przepisu rangi ustawowej i nie przestał istnieć w związku ze stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieważności zarządzenia Starosty L. z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzonych na nośnikach informacji, a także zarządzenia Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] w sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzonych na nośnikach informacji, a nadto, że nałożenie tej opłaty stanowiło czynność dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawione faktury stanowiły jedynie potwierdzenie tego obowiązku, w wyniku czego uznać należy, że świadczenie spełnione z tego tytułu nie stanowi nadpłaty, podczas gdy naliczanie tych opłat nie znajdowało i nie znajduje podstawy w żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa o randze ustawowej, a przez stwierdzenie nieważności ww. zarządzeń Starosty L. odpadła także podstawa do ich pobierania zawarta w tych aktach prawa miejscowego, w konsekwencji czego uznać należy, że kwota uiszczona z tego tytułu jest nadpłatą i jako taka winna zostać zwrócona, (3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania tj. niezastosowania przez organy administracji art. 72 § 1 pkt 1 O.p. w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w związku z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c P.g.k. - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010r. do dnia 11 lipca 2014r. w związku z art. 2, art. 7, art. 94 oraz art. 217 Konstytucji RP i w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że organy te błędnie uznały, że ww. norma prawna nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżących w latach 2010 - 2014 na podstawie zarządzenia Starosty L. z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat, za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzonych na nośnikach informacji oraz zarządzenia Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] w sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzonych na nośnikach informacji, prawomocnie uznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne, są należne i zostały pobrane na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa o randze ustawowej, (4) art. 72 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 lit. c) O.p. w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że celem i istotą roszczenia o zwrot nadpłaty nie jest pokrycie wszelkiego uszczerbku majątkowego spowodowanego zapłatą nienależnej opłaty administracyjnej, lecz wyłącznie restytucja straty w majątku podatnika wywołanej bezpośrednio zapłatą takiej daniny publicznej, a w konsekwencji, że podatnik żądając stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w takim wypadku zobowiązany jest wykazać, że wskutek uiszczenia nienależnej opłaty administracyjnej został zubożony (poniósł stratę, której nie zrekompensował), podczas gdy ww. przepis taki obowiązek przewiduje wyłącznie w odniesieniu do nadpłaty w podatku konsumpcyjnym. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy przepisów art. 7, art. 10 § 1, 2 i 3, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a., a w konsekwencji uznanie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie m.in. z tej przyczyny, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, a wysnute na jego podstawie wnioski są logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności, podczas gdy: - organy nie przeprowadziły praktycznie żadnego postępowania dowodowego w sprawie, gdyż w swym działaniu skupiły się wyłącznie na dokonaniu oceny prawnej w przedmiocie tego, czy naliczanie dodatkowych opłat geodezyjnych znajdowało podstawę prawną, a zatem w aktach sprawy najprawdopodobniej nie znajduje się nic poza tym, co zaoferowali skarżący, - na żadnym etapie postępowania skarżący nie byli zawiadamiani o dowodach przeprowadzanych przez organ w sprawie, nie umożliwiono im także zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, ani nie zapewniono im możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego, - organy nie podjęły właściwie żadnych czynności dowodowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, a zgromadzony materiał dowodowy jest szczątkowy, - skoro skarżący nie mogli wypowiedzieć się odnośnie przeprowadzonych dowodów, to na ich podstawie - nawet, jeśli w ogóle zostały one przeprowadzone - nie można twierdzić, że jakiekolwiek fakty zostały udowodnione, (2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania (tj. niezastosowania) przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., który w miejsce tego zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że winna ona była zostać uwzględniona z tej przyczyny, że z uwagi na oczywiste braki postępowania dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zobowiązane było uchylić w całości zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2016r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, (3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przepisów art. 7, art. 10 § 1, 2 i 3, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał z jednej strony, że dla dokonania oceny zasadności żądań skarżących konieczne było zbadanie, czy uiszczenie spornych opłat doprowadziło do powstania uszczerbku majątkowego po stronie skarżących, a z drugiej strony oddalił skargę, a zatem dokonał merytorycznej oceny zadań skarżących, mimo że organy nie przeprowadziły żadnych dowodów zmierzających do ustalenia spełniania lub niespełnienia powyższej przesłanki, ani też nie umożliwiły skarżącym przedstawienia dowodów na powyższą okoliczność, (4) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o ustalenia faktyczne nieznajdujące żadnego oparcia w aktach sprawy, a zgodnie z którymi: - skarżący nie ponieśli żadnego uszczerbku majątkowego wskutek uiszczenia spornych opłat, bowiem przerzucili ich ciężar ekonomiczny na klientów w cenie usługi, - sporne opłaty pobrane od skarżących stanowiły zapłatę za rzeczywiście wykonaną usługę i odpowiadały rzeczywiście poniesionym kosztom sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych w formie papierowej lub elektronicznej, - zarządzenie Starosty L. z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzonych na nośnikach informacji oraz zarządzenie Starosty L. z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] w sprawie ustalenia cen za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzonych na nośnikach informacji, nie stanowiły bezpośredniej podstawy pobrania opłat objętych wnioskiem skarżących z dnia 15 grudnia 2015r. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W piśmie z dnia 24 lipca 2019r. skarżący kasacyjnie wnieśli o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 1 sierpnia 2019r. z uwagi na urlop wypoczynkowy pełnomocnika zaplanowany poza granicami kraju, w sytuacji gdy pełnomocnik substytucyjny nie będzie mógł uczestniczyć w rozprawie z uwagi na wypadek losowy, który dotknął najbliższego członka jego rodziny. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj. z odpisu prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego Warszawa - Praga w Warszawie z dnia 4 lipca 2018r. sygn. akt III C 106/15, oraz odpisu prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie VI Wydział Cywilny z dnia 13 czerwca 2019r. sygn. akt VI ACa 118/19., wskazując, iż sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczy dodatkowych opłat geodezyjnych naliczonych i pobranych od skarżących przez Starostę L. w latach 2010 - 2014 w łącznej kwocie 67.686,14zł, a zatem żądania skarżących, względem którego to w ww. prawomocnych wyrokach sąd powszechny orzekł już, że przedmiotowe opłaty zostały pobrane nienależnie i zobowiązał Powiat L. do ich zwrotu. Na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o odroczenie rozprawy oraz dopuścił wnioskowany uzupełniający dowód z dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż skarżący domagali się od Starosty L. zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych w okresie od 4 stycznia 2010r. do 8 lipca 2014r. w łącznej wysokości 67.686,14zł. Organy administracji obu instancji odmówiły M. P. i R. P. zwrotu ww. kwoty, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymującą w mocy decyzje Starosty L. odmawiającą zwrotu ww. kwoty z tytułu nadpłaty. Z uzupełniających dowodów z dokumentów, dopuszczonych na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019r. wynika natomiast, iż wyrokiem Sądu Okręgowego Warszawa - Praga w Warszawie z dnia 4 lipca 2018r. sygn. akt III C 106/15 uwzględnione zostało powództwo M. P. i R. P. przeciwko Powiatowi L. o zapłatę kwoty 433.558,14 z tytułu dodatkowych opłat geodezyjnych, obejmujące m.in. opłaty dodatkowe w kwocie 69.412,54zł uiszczone przez skarżących w okresie od 1 grudnia 2009r. do 12 lipca 2014r. na podstawie zarządzeń S. L. nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r., których nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 18 grudnia 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 2375/13 i sygn. akt IV SA/Wa 2376/13. Apelacja Powiatu L. od powyższego wyroku Sądu Okręgowego została oddalona prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie VI Wydział Cywilny z dnia 13 czerwca 2019r. sygn. akt VI ACa 118/19. Z powyższego wynika, że kwestia dotycząca zwrotu kwoty 67.686,14zł uiszczonej przez skarżących na rzecz Powiatu L. w okresie od 4 stycznia 2010r. do 8 lipca 2014r. tytułem dodatkowych opłat geodezyjnych została prawomocnie rozstrzygnięta przez sąd powszechny na drodze postępowania cywilnego. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych brak jest podstawy prawnej do prowadzenia z wniosku skarżących także postępowaniu administracyjnego w sprawie zwrotu ww. kwoty. Należy bowiem rozgraniczyć drogę postępowania przed sądem administracyjnym od drogi postępowania przed sądem powszechnym. Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne) (art. 1 K.p.c.). Z kolei ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) (art. 1 P.p.s.a.). Rozgraniczenie drogi przed sądem administracyjnym od drogi przed sądem powszechnym należy wywieść z odrębności sprawy sądowoadministracyjnej od sprawy cywilnej. Konstrukcja prawna sprawy cywilnej oparta jest na kryterium materialnoprawnym, tj. na charakterze danego stosunku prawnego i na kryterium formalnym, wyrażającym się w przekazaniu określonej sprawy od zakresu działania sądów powszechnych. Definicja sprawy cywilnej jest istotna z punktu widzenia dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym - sądem cywilnym. Skoro sąd ten z urzędu bierze pod uwagę niedopuszczalność drogi sądowej i odrzuca pozew z mocy art. 199 § 1 pkt 1 K.p.c., a w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych w sytuacjach objętych dyspozycją art. 264 § 1 Kodeksu pracy, zamiast odrzucić pozew przekazuje sprawę właściwemu organowi, to zbadanie dopuszczalności drogi sądowej zgłoszonego żądania i zastosowanie powyższej regulacji jest obligatoryjne i niezależne od woli stron. Tym samym skoro sąd powszechny w sprawie z powództwa M. P. i R. P. przeciwko Powiatowi L. o zapłatę kwoty obejmującej m.in. należność dochodzoną z tytułu nadpłaty w postępowaniu administracyjnym, dopuścił drogę sądową i prawomocnie orzekł w sprawie, to droga administracyjna dla pochodzenia powyższych należności jest niedopuszczalna. Z tego też powodu zaskarżany wyrok Sądu I instancji, jak również zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić, a na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzyć postępowanie administracyjne. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej stało się bezprzedmiotowe, bowiem sprawa zwrotu dochodzonych w postępowaniu administracyjnym należności została rozstrzygnięta przed sądem powszechnym prawomocnym wyrokiem. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika skarżących o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 1 sierpnia 2019r., wyjaśnić należy że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 109 w związku z art. 193 P.p.s.a. nieobecność strony lub jej pełnomocnika powoduje odroczenie rozprawy tylko wtedy, gdy nieobecność wywołana jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Przepis ten z uwagi na zasadę szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.) nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Nieobecność pełnomocnika strony wywołana urlopem wypoczynkowym nie jest ani nadzwyczajnym wydarzeniem, ani też przeszkodą o jakich mowa w art. 109 P.p.s.a. Pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z samego prawa umocowanie do udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach (art. 39 P.p.s.a.), a więc w przypadku gdy pełnomocnikiem jest radca prawny, do udzielenia substytucji na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. Prawo o radcach prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2115 ze zm.). Nadto należy mieć na uwadze, iż treść pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących kasacyjnie radcy prawnemu E. P., obejmujące upoważnienie do udzielania substytucji bez jakiegokolwiek ograniczenia. Oznacza to, że pełnomocnik procesowy miał możliwość ustanowienia pełnomocnika substytucyjnego, który mógł przygotować się do rozprawy i reprezentować stronę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Twierdzenie o braku możliwości uczestniczenia w rozprawie bliżej nieokreślonego pełnomocnika substytucyjnego z uwagi na wypadek losowy, który dotknął najbliższego członka jego rodziny nie wyłączało możliwości ustanowienia innego pełnomocnika. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. oraz art. 145 § 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w tym przepisie.