I OSK 2438/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1974/16 w sprawie ze skargi W.L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W. L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1974/16, wydanym w trybie postępowania uproszczonego, oddalił skargę W.L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W.L. w dniu 27 czerwca 2016 r. wystąpił do Szefa Biura Ochrony Rządu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach uprawniających do podwyższenia o 0,5% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r."). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w okresie od dnia 17 marca 2008 r. do dnia 16 marca 2009 r., na podstawie delegowania w trybie pilnym, wykonywał obowiązki służbowe w ochronie Ambasady RP w [...] w mieście A. Nadmienił, że w tym okresie miały miejsce zamachy bombowe i akty terrorystyczne, a także że inny funkcjonariusz, z którym pełnił służbę, otrzymał takie zaświadczenie. Szef BOR postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 219 K.p.a., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, związanych z ochroną fizyczną osób lub mienia, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia w okresie realizacji zadań podczas ochrony Ambasady RP w [...] w miejscowości A. w okresie od dnia 17 marca 2008 r. do dnia 16 marca 2009 r. Organ I instancji stwierdził bowiem, iż brak jest dowodów potwierdzających realizację zadań w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas uczestniczenia co najmniej 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia w trakcie realizacji zadań w ochronie Ambasady RP w [...]. Dowodów takich nie znaleziono zarówno w teczce akt personalnych funkcjonariusza, jak i w dziennikach decyzji oraz harmonogramach służb, a także w dokumentacji prowadzonej w komórce organizacyjnej BOR właściwej w sprawach ochrony placówek dyplomatycznych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu zażalenia W.L. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przybliżył problematykę wydawania zaświadczeń określoną w art. art. 217 – art. 219 K.p.a. Następnie organ podniósł, iż w świetle art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") emeryturę funkcjonariusza (m.in. BOR) podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stosownie zaś do § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Z kolei zgodnie z treścią § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148, dalej jako "rozporządzenie z dnia 18 października 2004 r.") środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, 2 i 4, wydaje właściwy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej z urzędu, a zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, na żądanie funkcjonariusza (14 ust. 2 tego rozporządzenia). Organ odwoławczy podkreślił, iż służba pełniona "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest jednym z ustawowych desygnatów pojęcia "warunki podwyższania emerytury", o którym mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Dookreślenie powyższego przepisu stanowi treść § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. W sprawie zaś poza sporem pozostaje, że W.L. w trakcie pełnienia służby w BOR w okresie od dnia 17 marca 2008 r. do dnia 16 marca 2009 r. realizował zadania służbowe w bezpośredniej ochronie Ambasady RP w [...] w miejscowości A. Jednakże w analizowanej sprawie dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, aby W.L. w powyższym okresie jako funkcjonariusz BOR pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i to w ponad 30-dniowym wymiarze czasowym, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Nie potwierdzają tego nawet pośrednio opinie okresowe obejmujące powyższe okresy służby, czy też inne dokumenty, meldunki, wyjaśnienia itp., w których powinny znaleźć się informacje dotyczące zadań realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w ramach fizycznej ochrony osób lub mienia. Funkcjonariusz bowiem wykonywał zadania służbowe, których charakter nie wykraczał poza zagrażające życiu i zdrowiu w stopniu odpowiadającym normalnym warunkom pełnienia służby, wpisanym w tę specyficzną formę aktywności zawodowej i realizowaną dodatkowo w trudnych warunkach poza granicami kraju w ochronie placówki dyplomatycznej. Nie można bowiem za szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uznać czynności realizowanych w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, nawet w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających, realizowanych poza granicami kraju, z bronią, w ochronie Ambasady RP w jej obiektach, zabezpieczeniu przejazdów, czy imprez zewnętrznych, organizowanych przez tę Ambasadę. Podobnie nie sposób, aby występowanie zdarzeń o charakterze terrorystycznym, czy przestępczym w kraju realizacji zadań służbowych, mogło być traktowane jako szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu. Zdaniem organu ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się bowiem do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia odbiegającego od normalnych warunków pełnienia służby. Skoro zatem takie zagrożenie w okresie od dnia 17 marca 2008 r. do dnia 16 marca 2009 r. nie występowało lub wystąpiło w wymiarze czasowym niższym od 30-dniowej normy takowych zdarzeń, określonych w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., to oczywistym jest, że brak jest podstaw do zadośćuczynienia wnioskowi strony i wydania żądanego zaświadczenia. Organ pierwszoinstancyjny dokonał przeglądu i analizy stosownych dokumentów dotyczących realizacji przez W.L. zadań służbowych w spornym okresie, jednakże nie odnalazł żadnych dowodów, które potwierdzałyby pełnienie przez niego służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i uściślającym § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Z tego też powodu oczekiwanie przez stronę wydania zaświadczenia dla celów emerytalnych o żądanej treści, w ocenie organu II instancji jest niedopuszczalne, bowiem stałoby w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy, a przez to naruszało art. 218 K.p.a. Postanowienie Ministra z dnia [...] września 2016 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez W.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Tak więc tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Ponadto, jak to już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 K.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W rozpoznawanej sprawie organ, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, wskazał - i to w sposób wyczerpujący - iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji, będącej w dyspozycji organu, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów) potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, uczestnicząc ponad 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. WSA w Warszawie podał, że organ przeanalizował akta personalne funkcjonariusza, dzienniki decyzji, harmonogramy służby oraz dokumentację prowadzoną w komórce organizacyjnej BOR właściwej w sprawach ochrony placówek dyplomatycznych RP, w tym opinie okresowe obejmujące sporny okres, meldunki, wyjaśnienia. Organ wskazał też, że analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie potwierdza, że z racji wykonywania zadań ochronnych w ramach oddelegowania do ochrony placówki dyplomatycznej poza granicami kraju w A. od dnia 17 marca 2008 r. do dnia 16 marca 2009 r. skarżący wykonywał zadania ochronne, w tym z broni palną. Jednakże analizowane dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, aby skarżący w tym okresie pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w ponad 30-dniowym wymiarze czasowym, o którym z kolei mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Nadto, zdaniem WSA w Warszawie, okoliczności, na które powołuje się skarżący (stałe zagrożenie terrorystyczne, przypadki ataków bombowych na obiekty publiczne w miejscowościach znacznie oddalonych od Ambasady RP w [...], pełnienie obowiązków służbowych z bronią palną) nie dowodzą ponadstandardowego dla pracownika ochrony placówek dyplomatycznych zagrożenia życia lub zdrowia. Organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, iż zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikowanej postaci zagrożenia, tzn. zagrożenia wyższego niż to, jakie jest udziałem pełnienia służby w sposób określony obowiązkami i zadaniami przewidzianymi na zajmowanym stanowisku funkcjonariusza BOR. Zatem należałoby poszukiwać w analizowanej dokumentacji konkretnych zdarzeń umiejscowionych w miejscu i czasie. Tych zaś sam skarżący nie wskazuje, powołując się jedynie na zdarzenia w miejscach oddalonych o kilkadziesiąt kilometrów od Ambasady RP i na ogólne zagrożenia aktami terrorystycznymi. Wskazane zatem przez skarżącego okoliczności, nie mogą zostać zakwalifikowane jako te, które mogłyby w sposób realny narazić skarżącego na utratę życia lub zdrowia. Natomiast fakt, że innemu funkcjonariuszowi BOR wydano zaświadczenie za okres pełnienia służby w A., o które ubiega się skarżący, mógłby mieć znaczenie wówczas, gdyby skarżący był w stanie wykazać, iż pełnił służbę z tym właśnie funkcjonariuszem i to w tym samym czasie, w którym wystąpiły zdarzenia odnotowane w dokumentach, a pozwalające przyjąć występowanie realnego, a nie hipotetycznego zagrożenia utraty zdrowia, czy życia. Na takie zaś konkretne okoliczności skarżący się nie powołuje. Słuszne są zatem wnioski organu, wywiedzione po analizie dokumentów, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie uczestniczył w ochronie osób i mienia przez, co najmniej 30 dnia ciągu roku, w warunkach określonych w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Sąd podkreślił przy tym, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w BOR na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby w Ambasadzie RP w [...] wykonywał czynności służbowe ochrony fizycznej osób i minia, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak BOR w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. Odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści w rozpoznawanej sprawie, została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. Z uwagi na to, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma bowiem podstaw do wydawania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza bowiem art. 218 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 1119/96, LEX nr 1684805). Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący uczestniczy w czynnościach określonych w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W.L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: • przez nieuzasadnione skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i rozpoznanie jej w tym trybie (art. 119 pkt. 3 i art. 122 P.p.s.a.) w sytuacji, gdy Sąd miał obowiązek - z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego z teczki akt osobowych W.L. - zapoznać się z zawartością wspomnianej teczki akt osobowych skarżącego w celu wyjaśnienia, czy w tychże aktach osobowych zgodnie z treścią zarządzenia nr [...] Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie prowadzenia ewidencji służby pełnionej przez funkcjonariuszy BOR w warunkach powodujących podwyższenie wymiaru emerytury znajduje się wyciąg z wykazu kart z meldunków ze zdarzeń kwalifikowanych z tego zarządzenia, • uchybienie art. 133 § 1, art. 113 § 1, art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 K.p.a. i § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z teczki akt osobowych skarżącego w celu wyjaśnienia, czy w tychże aktach znajdują się dokumenty, o których mowa w pkt. 1 lit. a nin. skargi potwierdzające lub przeczące istnieniu okoliczności potrzebnych do wydania zaświadczenia, • art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia takich samych okoliczności co w przypadku innego funkcjonariusza BOR P. C., któremu wydano zaświadczenie pozytywnej treści (o istnieniu okoliczności z § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.), mimo że - jak wskazywał skarżący we wniosku o wydanie zaświadczenia - funkcjonariusz ten pełnił służbę w tych samym miejscu, okolicznościach i czasie co skarżący, • naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. i uznanie, że niepełne postępowanie wyjaśniające daje podstawę do odmowy wydania zaświadczenia opartego na wskazanych przepisach Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę winien był dysponować podstawowym dowodem (dokumentem) jakim są akta personalne (teczka akt osobowych) skarżącego w celu wyjaśnienia zasadniczej okoliczności, czy w tych aktach znajdują się dowody, na które się powołuje. Sąd, przeprowadzając dowód z tego dokumentu, mógł to uczynić w postępowaniu zwykłym lub na rozprawie. Nie czyniąc tego i nie przeprowadzając podstawowego dowodu w celu wyjaśnienia istoty sprawy - rażąco naruszył przepisy postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Pismem z dnia 19 lipca 2019 r. W.L. wystąpił o zasądzenie poniesionych przez niego kosztów zastępstwa procesowego w pełnej wysokości wydatków. Jednocześnie podniósł, że organy administracji nie przesłały ważnych dokumentów w sprawie – co spowodowało, iż został pozbawiony obrony swoich słusznych żądań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego aczkolwiek nie określają formy naruszeń. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzut bezpodstawnego skierowania sprawy przez WSA w Warszawie do rozpoznania w trybie uproszonym jest nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem zastosował art. 119 P.p.s.a. Ne można natomiast zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że jego sprawa ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodu z jego teczki personalnej powinna być rozpoznana trybie zwykłym. Takie uzasadnienie zarzutu nie jest wystarczające, ponieważ aby zarzut naruszenia art. 119 P.p.s.a. mógł odnieść zamierzony skutek należało wykazać, że nie zachodziły wymienione w tym przepisie przesłanki do jego zastosowania. W skardze kasacyjnej tego jednak nie uczyniono. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie konieczność przeprowadzenia dowodu z teczki personalnej funkcjonariusza nie świadczy o naruszeniu przez sąd administracyjny art. 119 P.p.s.a. Trzeba bowiem zauważyć, że przesłanka zastosowania trybu uproszczonego określona w szczególności w art. 119 pkt 3, została w pełni spełniona, ponieważ skarga skierowana do WSA w Warszawie przez W.L. dotyczyła postanowienia wydanego w toku postępowania administracyjnego, na które przysługuje zażalenie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 122 P.p.s.a. wedle tego przepisu sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Z treści powołanego przepisu wynika, że przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu ("może przekazać"), któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się sąd stosując art. 122 P.p.s.a. Przyjmuje się, że celem regulacji zawartej w art. 122 P.p.s.a. było stworzenie możliwości wyeliminowania tych wszystkich przypadków, w których skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym było, z różnych powodów, wadliwe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyną skierowania sprawy rozpoznawanej w trybie uproszczonym do rozpoznania na rozprawie nie jest konieczność przeprowadzenia dowodu w postaci dokumentów, które WSA w Warszawie powinien zażądać z urzędu od organu i powinien się z nimi zapoznać w trakcie posiedzenia. Zapoznanie się z dokumentami zebranymi przez sąd nie wymaga przeprowadzenia dowodu z dokumentu na rozprawie. Niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 122 P.p.s.a. było więc w pełni uzasadnione. Niezasadny jest zarzut nieodniesienia się przez WSA Warszawie do sytuacji innego funkcjonariusza byłego BOR. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał bowiem sprawę W.L., natomiast nie oceniał on innej sprawy, gdyby to zrobił wyszedłby poza granice sprawy administracyjnej, co spowodowałoby naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. Natomiast należy uznać za w pełni uzasadniony zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 133 § 1, art. 113 § 1, art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 K.p.a. i § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z teczki akt osobowych skarżącego kasacyjnie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Według powyższego przepisu, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Wynikający z art. 133 § 1 P.p.s.a., obowiązek Sądu wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza wyłącznie niemożność wyjścia przez Sąd poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach. Skarżący kasacyjnie słusznie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie orzekał na podstawie materiału dowodowego, który nie znajdował się w posiadanych przez niego aktach. Orzekanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie akt sprawy nie oznacza bowiem podejmowania rozstrzygnięcia o przesłane (nadesłane) przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akta, lecz wszystkie materiały dowodowe zgromadzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli z lektury akt sprawy wynika, że zgromadzony został stosowny materiał dowodowy, lecz nie przesłano sądowi administracyjnemu kompletnych akt sprawy, to obowiązkiem tegoż sądu jest ich skompletowanie, do czego obliguje powołany wyżej przepis. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz akt administracyjnych sprawy sąd dokonywał oceny prawidłowości ustaleń organów, co do kwestii ustalenia charakteru służby skarżącego kasacyjnie w okresie od dnia 17 marca 2008 r. do dnia 16 marca 2009 r.-podczas służby w zabezpieczaniu polskiej placówki dyplomatycznej w A. Sąd pierwszej instancji dysponował jedynie aktami administracyjnymi sprawy, z których nie wynika na jakiej podstawie organy doszły do ustaleń wskazujących, że służba funkcjonariusza w ww. okresie w A. nie spełniała przesłanek do uzyskania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach uprawniających do podwyższenia o 0,5% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.. Tymczasem WSA w Warszawie bez zaznajomienia się z teczką akt personalnych skarżącego kasacyjnie zaakceptował ustalenia Szefa BOR i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Takie postępowanie oznacza, że Sąd pierwszej instancji oparł swoje ustalenia na dowodach i faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, przyjmując, bez zaznajomienia się z ważnymi dowodami, twierdzenia organów jako prawidłowe. Takie działanie Sądu nie jest właściwe. Nie można bowiem mówić o prawidłowym badaniu zgodności z prawem zaświadczenia - bez dostępu do dowodów, które były podstawą do jego wydania. Wobec uznania za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, przedwczesnym jest odniesienie się do pozostałych zarzutów. Istotą postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi kasacyjnej, jest merytoryczna kontrola wydanego przez wojewódzki sąd administracyjnego wyroku. W niniejszej sprawie, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, Naczelny Sąd Administracyjny musiałby w istocie sam dokonać prawidłowości działań organów orzekających w sprawie. Prowadziłoby to jednak do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie pełnych kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 3700 zł. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zatem na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w § 15 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie, pozwalające na zasądzenie wyższych kosztów zastępstwa procesowego. Z tych też względów orzeczono jak w punkcie 2 wyroku.