IV SA/Gl 798/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Prezydenta Miasta S., decyzją z dnia [...] przyznał J. J. zasiłek okresowy od dnia 01.01.2016r. do dnia 31.03.2016r. w wysokości 887,00zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że strona spełnia przesłanki do przyznania jej zasiłku okresowego - dochód rodziny w grudniu 2015r. wynosił 796zł. (składają się nań: 398zł. - 1/12 świadczeń rodzinnych za okres od 1.11.2013r. do 31.10.2014r. liczonych do dochodu rodziny do 06.2016r. i 398zł. - 1/12 świadczeń rodzinnych za okres zasiłkowy od 01.11.2014r. do 31.10.2015r. liczonych do dochodu rodziny odo 10.2016r.) i nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego rodziny wynoszącego 2.570zł. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę zasady przyznawania pomocy obowiązujące w ośrodku oraz ograniczone środki finansowe ośrodka zasiłek okresowy przyznaje się w wysokości 50% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem. Od tej decyzji odwołanie wniosła strona wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Skarżonej decyzji zarzuciła błędne ustalenie dochodu rodziny poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o pomocy społecznej - doliczenie do dochodu dwóch jednorazowych wypłat zasiłków rodzinnych za lata 2013/2014 i 2014/2015 niezgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Strona wniosła o zmianę decyzji i przyznanie poprawnie obliczonego zasiłku okresowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2016r., poz. 23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 38 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. 2. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 3. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 4. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje: 1/ osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, 21 osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł, 3/ rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego powodów wymienionych w art. 7 pkt 2- 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Organ odwoławczy podkreślił, że J. J. w dniu 22.01.2016r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku okresowego na okres od 01.2016r. do 03.2016r. Organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał J. J. zasiłek okresowy od dnia 01.01.2016r. do 31.03.2016r. w wysokości 887zł miesięcznie. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie do Kolegium. Kolegium decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji . Skład orzekający Kolegium w ww. decyzji stwierdził, że uzyskany dochód nie rozlicza się na 12 miesięcy, lecz na okres za który dochód wypłacono. Stwierdzono, że dochód wypłacony po upływie okresu, którego dotyczył dolicza się do dochodu za minione miesiące. Podkreślono, że oznacza to , że dochód wypłacony po upływie okresu, którego dotyczył, dolicza się do dochodu za minione miesiące. W wyniku ponownego postępowania organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że J. J. prowadzi wraz z konkubiną i trójką dzieci wspólne gospodarstwo domowe. Zarówno strona jak i konkubina są osobami bezrobotnymi zarejestrowanymi w PUP bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że na dochód strony w wysokości 796zł. składają się: 398zł. - 1/12 nadpłaconego zasiłku rodzinnego rodzinnych za okres od 1.11.2013r. do 31.10.2014r. liczonych do dochodu rodziny do 06.2016r. i 398zł. - 1/12 nadpłaconych świadczeń rodzinnych za okres zasiłkowy od 1.11.2014r. do 31.10.2015r. liczonych do dochodu rodziny do 10.2016r. Organ odwoławczy podkreślił, iż skład orzekający Kolegium nie zgadza się z poglądem wyrażonym w decyzji Kolegium z dnia [...] nr [...] zgodnie którym dochód wypłacony po upływie okresu, którego dotyczył, dolicza się do dochodu za minione miesiące. Skład orzekający Kolegium wskazał, że świadczenia rodzinne mają charakter świadczenia okresowego, a więc powtarzalnego stąd winny być rozliczone zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano dochód. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że przyznaną stronie nadpłatę zasiłków rodzinnych należy rozliczyć zgodnie z art. 8 ust. 12 w/w ustawy i doliczyć do dochodu rodziny przez okres 12 miesięcy. Skład orzekający stwierdził, że słusznie organ pierwszej instancji przyjął, iż kwotę tę należy uwzględnić jako dochód w następnych miesiącach. Zasiłek rodzinny jest bowiem świadczeniem periodycznym - wypłacanym w cyklach miesięcznych, toteż trafnie podzielono go na takie okresy. Jeśli zaś chodzi o zaliczenie należności na poczet miesięcy następnych, to operacja ta ma uzasadnienie w tym, że skarżący skorzystał z nadpłaty w teraźniejszości i przyszłości, mimo iż prawo do świadczenia nabył w poprzednich miesiącach. Zatem należało ją rozliczyć "do przodu", a nie wstecz. Takie stanowisko składu orzekającego znajduje uzasadnienia w orzecznictwie (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21.09.2006r. IV SA/GI 1013/04, czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11.08.2009r. II SA/Po 125/09). Zdaniem składu orzekającego rozliczenie otrzymanej nadpłaty wstecz wypaczałoby pojęcie dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wskazało, iż ustawowe kryterium dochodowe dla rodziny wynosi 2.570zł. a rodzina osiągnęła dochód w wysokości 796zł. Różnica między ustawowym kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny wynosi 1.774zł. W rozpatrywanej sprawie minimalna kwota zasiłku okresowego wynosi 887zł. (50% z kwoty 1.774zł.) i taką wysokość zasiłku okresowego organ pierwszej instancji przyznał stronie, mając na względzie ograniczone środki finansowe Ośrodka. Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, iż zasiłek okresowy został przyznany w minimalnej wysokości gwarantowanej ponieważ wielkość środków finansowych ośrodka nie pozwala na przyznawanie zasiłków okresowych w wyższej wysokości. Pomoc jakiej udziela Ośrodek Pomocy jest uzależniona nie tylko od potrzeb wnioskodawcy, ale również od możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku są z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Dlatego też Kolegium Odwoławcze postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący J. J. zrzucił organowi naruszenie art. 6 i 138 § 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Domagał się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania prawidłowo obliczonego zasiłku okresowego. Zarzucił błędne ustalenie dochodu rodziny poprzez nietrafną wykładnię przepisów ustawy o pomocy społecznej - doliczenie do dochodu dwóch jednorazowych wypłat zasiłków rodzinnych za lata 2013/2014 i 2014/2015 niezgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący powołał się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych oraz jedna z decyzji SKO w K. Do skargi dołączył wyjaśnienia dotyczące art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej sporządzone przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej zwanej P.p.s.a. - (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. W dalszej kolejności wskazać należy, że świadczenia dla osób wymagających wsparcia ze strony pomocy społecznej podlegają regulacji zawartej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930). Przy czym skarżący wystąpił do organów pomocy społecznej z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie w rodzinie, której dochód nie przekracza kwoty 514 zł; Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 2). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 3). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Zgodnie z treścią art. 2 i 3 wyżej wskazanej ustawy celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie samodzielnie pokonać, umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Cele te osiąga się poprzez wyprowadzenie osoby z systemu pomocy społecznej. W myśl art. 3 powołanej ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc społeczna udzielana jest bowiem osobom, czy rodzinom między innymi z powodu ich ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, ciężkiej choroby. Bez wątpienia wyżej opisane warunki przyznania rodzinie skarżącego pomocy zostały w sprawie spełnione. W niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że skarżący spełnia kryterium dochodowe od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego, występują również dysfunkcje, które uzasadniają udzielenie pomocy. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji w sposób prawidłowy dokonały ustalenia stanu faktycznego oraz rozważyły możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. Motywy rozstrzygnięcia znalazły wyraz w uzasadnieniach poddanych kontroli decyzji organów, które poprzedzone zostały wnikliwym zebraniem i oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Skarżący w dniu 22.01.2016r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku okresowego na okres od stycznia 2016r. do marca 2016r. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że J. J. prowadzi wraz z konkubiną i trójką dzieci wspólne gospodarstwo domowe. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że na dochód skarżącego w wysokości 796zł. składają się: 398zł. - 1/12 nadpłaconego zasiłku rodzinnego rodzinnych za okres od 1.11.2013r. do 31.10.2014r. liczonych do dochodu rodziny do 06.2016r. i 398zł. - 1/12 nadpłaconych świadczeń rodzinnych za okres zasiłkowy od 1.11.2014r. do 31.10.2015r. liczonych do dochodu rodziny do 10.2016r. W opinii Sądu, Kolegium trafnie wskazało, że świadczenia rodzinne mają charakter świadczenia okresowego, a więc powtarzalnego stąd winny być rozliczone zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano dochód. Prawidłowo zatem przyznaną stronie nadpłatę zasiłków rodzinnych należało rozliczyć zgodnie z art. 8 ust. 12 omawianej ustawy i doliczyć do dochodu rodziny przez okres 12 miesięcy. To, iż kwotę tę należy uwzględnić jako dochód w następnych miesiącach wynika z tego, że zasiłek rodzinny jest świadczeniem periodycznym - wypłacanym w cyklach miesięcznych, stąd też trafnie podzielono go na takie okresy. Jeśli zaś chodzi o zaliczenie należności na poczet miesięcy następnych, to operacja ta ma uzasadnienie w tym, że skarżący skorzystał z nadpłaty w chwili jej otrzymania i przyszłości, mimo iż prawo do świadczenia nabył w poprzednich miesiącach. Przeto też, prawidłowe jest rozliczenie tej kwoty "do przodu", a nie wstecz. Innymi słowy - zdaniem Sądu - rozliczenie otrzymanej nadpłaty wstecz wypaczałoby pojęcie dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Tworzyłoby niczym nieuprawnioną fikcję, że rodzina nie dysponuje danym konkretnym dochodem w danej chwili, gdy w samej rzeczy jest realnym dysponentem tego dochodu. Dalszą konsekwencją przyjęcia odmiennego stanowiska (rozliczania kwoty wstecz) byłaby też konieczność weryfikowania dochodu rodziny strony wstecz, a co za tym idzie następczego weryfikowania decyzji przyznających we wstecznym okresie świadczenia z opieki społecznej, albowiem oczywistym jest, ze inne byłoby wtedy kryterium dochodowe rodziny. Dlatego też Sąd w składzie tu orzekającym nie przychyla się do twierdzeń skarżącego w tym zakresie i nie podziela poglądów zaprezentowanych w cytowanych przez skarżącego orzeczeniach SKO i sądów administracyjnych. W rozpatrywanym przypadku, ustawowe kryterium dochodowe dla rodziny wynosi 2.570zł. a rodzina osiągnęła dochód w wysokości 796zł. Różnica między ustawowym kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny wynosi 1.774zł. W rozpatrywanej sprawie minimalna kwota zasiłku okresowego wynosi 887zł. (50% z kwoty 1.774zł.) i taką wysokość zasiłku okresowego organy przyznały skarżącemu. Organy miały także na uwadze ograniczone środki finansowe ośrodka. Stąd też, zasiłek okresowy został przyznany w minimalnej wysokości gwarantowanej ponieważ wielkość środków finansowych ośrodka nie pozwala na przyznawanie zasiłków okresowych w wyższej wysokości. Pomoc jakiej udziela Ośrodek Pomocy jest uzależniona nie tylko od potrzeb wnioskodawcy, ale również od możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku są z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Konkludując przyjdzie wskazać, że Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy ustawy o pomocy społecznej. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w sposób dostateczny wykazało, iż wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w zaskarżonej decyzji argumentacja nakazuje uznać, iż jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zawiera bowiem wskazanie faktów oraz dowodów, na których rozstrzygający sprawę organ się oparł, oraz uzasadnienie prawne, a więc wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Reasumując w rozpoznawanej sprawie organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego dokonały właściwych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśniły okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana przez skarżącego pomoc została mu przyznana w określonej w decyzji wysokości. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy - zdaniem Sądu - skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku właściwej oceny materiałów sprawy i prawidłowych rozważań prawnych. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę stosując art. 151 P.p.s.a.