I OSK 1300/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1286/16 w sprawie ze skargi J. A. na akt Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 lutego 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. A. na akt Marszałka Województwa Warmińsko Mazurskiego zatwierdzający projekt zmiany organizacji ruchu. Z okoliczności sprawy wynika, iż w dniu [...] lipca 2016r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego, działając na wniosek Rejonu Dróg Wojewódzkich w E., zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...]. W opisie technicznym tego projektu, wyjaśniono, że zmiana organizacji ruchu dotyczy wprowadzenia ograniczenia tonażu w ciągu ww. drogi w km [...] i w km [...], poprzez ustawienie znaków "[...]" z oznaczeniem "[...]", co oznacza zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych przekraczających 15 ton, z tabliczką "T-22" o treści "nie dotyczy przewozu paliw i drewna, ładunków rolno-spożywczych", Ograniczenia powyższe zostały wprowadzone w związku ze wzmożonym ruchem pojazdów przewożących kruszywo na budowę drogi krajowej [...], powodującym że nawierzchnia drogi wojewódzkiej nr [...] uległa pogorszeniu. Pismami z dnia [...] lipca 2016r. i [...] sierpnia 2016r. J. A. wezwał Zarząd oraz Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu oraz usunięcia znaku drogowego [...] z oznaczeniem 15t na odcinku między B. a G. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wezwania. W związku z powyższym J. A. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższy akt Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2016r. w sprawie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu, domagając się stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa, tj.: § 4 ust. 3 pkt 1 w związku z § 8 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. nr 177 poz. 1729 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie", oraz z art. 22 i art. 32 Konstytucji RP, a także z art. 8 ustawy dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "K.p.a.". W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę na ww. akt na wstępie wskazał, iż skarga ta jest dopuszczalna, spełnia wymogi formalne i została wniesiona przez uprawniony podmiot. W tym zakresie Sąd I instancji powołał się na uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. akt I OPS 14/13 wskazującą, iż zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazane w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r. poz. 128 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.P.r.d.", na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.". Nadto Sąd wskazał, iż skarżący – prowadząc działalność gospodarczą i będąc uprawnionym do wydobywania kopalin, które drogą wojewódzką nr [...] przewozi własnymi środkami transportu na miejsce budowy pobliskiej drogi ekspresowej, w celu wywiązania się z umowy zawartej z wykonawcą tej drogi – posiada interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., w kwestionowaniu zaskarżonego aktu, bowiem przez wprowadzenie ograniczenia tonażowego na przedmiotowej drodze doszło do ograniczenia prawa skarżącego w prowadzonej działalności gospodarczej. Sąd podkreślił, iż tym samym zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego aktu, co jednak nie oznacza uznania zasadności wniesionej skargi, gdyż wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić tylko wówczas gdyby doszłoby do naruszenia przez organ norm prawa materialnego czy procesowego mających zastosowanie przy zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu. Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a nadto uznał, iż zatwierdzony projekt zmiany organizacji ruchu został należycie uzasadniony i miał racjonalne podstawy. Sąd I instancji podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że to pojazdy przewożące kruszywo na budowę drogi ekspresowej, ze względu na znaczne natężenie ruchu tych pojazdów i ich masę powodują niszczenie drogi. Skarżący nie neguje tych ustaleń, a wręcz przyznaje, że droga wojewódzka nr [...] jest w złym stanie technicznym i wymaga napraw, a nadto skarżący deklaruje wykonanie tych napraw. Skarżącemu, dla wywiązania się z umowy z wykonawcą drogi ekspresowej, pozostało do wydobycia i przewiezienia, do czerwca 2017r., około 100.000 ton kruszywa. Sąd podkreślił, iż oznacza to dalszy wzmożony ruch pojazdów ciężarowych drogą wojewódzką i dalsze jej niszczenie. Do zadań zarządcy drogi należy natomiast utrzymywanie stanu dróg, wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników, wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia, jak również zarządzanie bezpieczeństwem dróg. Ma także obowiązek przeprowadzania okresowych kontroli stanu dróg, ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego (art. 20 pkt 4, 10, 11, 12, 14 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2016r. poz. 1440 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "u.d.p.". Sąd I instancji podkreślił, iż organ w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo wyważył interes społeczny i interes jednostki, podkreślając, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, czego wyrazem jest zarzadzanie organizacją ruchu, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia (art. 38 Konstytucji RP), jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli (art. 5 Konstytucji RP). Ze względu zatem na rangę – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo w ruchu na drogach – ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli, zdecydowanie przeważa w sytuacjach kolizyjnych nad interesem indywidualnym jednostki, jej prawem własności, czy też prawem swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd uznał, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP, bowiem zarówno przepisy u.P.r.d., jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy, rozwijając normy art. 5 i art. 38 Konstytucji RP, stanowią wystarczającą podstawę do wprowadzenia w ruchu drogowym zakazów, które w konsekwencji mogą powodować ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, nie powodując jednocześnie naruszenia art. 22 Konstytucji RP. W wyroku Sądu I instancji uznano, że zaskarżony akt nie narusza także art. 32 Konstytucji RP poprzez wyłączenie z ograniczenia tonażowego pojazdów ciężarowych przewożących paliwa, drewno i ładunki rolno-spożywcze. Wskazano w tym zakresie, iż w świetle zasad sprawiedliwości różnicowanie podmiotów powinno pozostawać w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji. Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że "równych powinno się traktować równo, a podobnych podobnie". Tak rozumiana sprawiedliwość oznacza akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów, z tym jednak, że różne traktowanie powinno być uzasadnione. (vide: wyrok TK z dnia 16 grudnia 1997r. sygn. akt K 8/97, OTK 1997, nr 5–6, poz. 70; wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999r. sygn. akt K 36/98, OTK 1999, nr 3, poz. 40). Sąd I instancji podkreślił, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Marszałek Województwa zasadnie zwracał uwagę na potrzeby i interes całej społeczności lokalnej, a także sporadyczność dozwolonych przejazdów, w odróżnieniu od działalności prowadzonej przez skarżącego, generującej wzmożony ruch pojazdów ciężarowych, akcentując jednocześnie, iż wprowadzony zakaz nie dotyczy tylko skarżącego, ale także innych uczestników ruchu drogowego, którzy nie będą się kwalifikować do wskazanego wyłączenia. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, iż nie miał zastosowania w sprawie art. 8 K.p.a., gdyż zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego nie dotyczy sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. A., który zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie art 145 §1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy organ wydając zaskarżony akt naruszył: - "pkt 3.2.6 Załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003r. w prawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach", gdyż posadowił znak zakazu mimo nie wystąpienia przesłanek to uzasadniających; - art. 22 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuznanie, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu stanowi pozaustawowe ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, - art 32 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuznanie, że posadowienie przedmiotowego znaku drogowego zakazującego poruszania się pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 15 ton z wyłączeniem przewozu paliwa, drewna oraz ładunków rolno-spożywczych stanowi dyskryminację bezpośrednią skarżącego polegającą na postawieniu go w sytuacji mnie korzystnej niż inne podmioty korzystające z drogi, - art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuznanie, że naruszona została zasada zaufania obywateli do organów władzy publicznej ze względu na to, że przed posadowieniem przedmiotowego znaku drogowego skarżący dysponował decyzją administracyjną zezwalającą na utworzenie kopalni kruszyw posiadającej drogę dojazdową wyłącznie przez obszar obowiązywania przedmiotowego znaku drogowego, a co za tym idzie doszło do sytuacji, w której organ administracji publicznej uniemożliwia wykonanie uprzednio uzyskanej decyzji administracyjnej. W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przechodząc zatem do oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych wypada na wstępie wskazać, iż wadliwie został sformułowany pierwszy z podniesionych zarzutów. Nie istnieje bowiem "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003r. w prawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach", a tym samym nie ma ono załącznika nr 1, którego pkt 3.2.6. miałby zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem. Skoro do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim obowiązek podania konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, to wskazanie jako naruszonego przepisu aktu, który nie został wydany, deprecjonuje sposób sformułowania tegoż zarzutu, nie pozwala się do nich odnieść, a w konsekwencji uniemożliwia potwierdzenie jego trafności. Jakkolwiek przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jednak jest to możliwe tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy naruszył wojewódzki sąd administracyjny. Pierwszy z postawionych zarzutów nie spełnia tego wymagania. Dalej wypada wskazać, iż zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to na zasadzie powszechności dostępu, a więc w sposób generalny. Nie jest zatem rozstrzygnięciem, które byłoby wydawane w indywidualnej sprawie w oparciu o przepisy K.p.a. Przyjmuje się, iż zatwierdzenie organizacji ruchu jest swoistą działalnością organu samorządu terytorialnego i stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., ustanawiając zasady organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, nie ograniczając się do zakresu organizacyjno – technicznego i nie będąc czynnością jednorazową (vide: wyrok NSA z dnia 8 marca 2012r. sygn. akt I OSK 1993/11; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. akt I OPS 14/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie zatem wskazano w zaskarżonym wyroku, iż przepis art. 8 K.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w procedurze zatwierdzania projektu zmiany organizacji ruchu, a nadto normy tej nie stosował też Sąd I instancji w procedurze sądowoadministracyjnej. Tym samym zarzut kasacyjny naruszenia tegoż przepisu został sformułowany w oderwaniu od okoliczności niniejszej sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji RP wypada wskazać, iż zarzut ten nie jest trafny, tak w zakresie samej możliwości ograniczenia działalności gospodarczej, jak i charakteru środków prowadzących do tego ograniczenia. Nie może budzić wątpliwości, iż działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a w szczególności z uwagi na bliski związek z interesami innych osób, jak i z interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż wolności i prawa o charakterze osobistym bądź politycznym (vide: wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1998r. sygn. akt K 10/97; wyroku TK z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt P 24/2005). Przepis art. 22 Konstytucji RP wymaga, by ograniczenia wolności działalności gospodarczej były ustanawiane "tylko w drodze ustawy", natomiast w aspekcie materialnym domaga się aby ograniczenia te ustanawiano tylko "ze względu na ważny interes publiczny". Wymaganie zachowania formy ustawy nie oznacza jednak zakazu rozdzielania normowanej materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze. W odniesieniu do wolności działalności gospodarczej przyjmuje się, że ustawa może zawierać upoważnienia do regulacji w aktach wykonawczych (vide: wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1998r. sygn. akt K 10/97; wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2001r. sygn. akt U 7/00). Z powyższego punktu widzenia nie można zgodzić się z zarzutem, iż dokonane w okolicznościach niniejszej sprawy zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na drodze publicznej stanowi pozaustawowe ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej. Tym bardziej, że przepisy rozporządzenia mają swe oparcie w delegacji ustawowej – art. 10 ust. 12 u.P.r.d., a skarżący kasacyjnie nie kwestionował poprawności skorzystania przez Ministra Infrastruktury z owego upoważnienia. Odnosząc się natomiast do wyrażonej w omawianym przepisie przesłanki "ważnego interesu publicznego" należy podkreślić, iż definiowany on jest przez wartości chroniące zasadę demokratycznego państwa prawnego, które służą ochronie bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronie środowiska, zdrowia publicznego albo wolności i praw innych osób, które pozostają wyżej w wewnętrznej hierarchii wartości konstytucyjnych niż wolność prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym cenniejsza jest wartość uzasadniająca ograniczenia owej wolności (vide: wyrok TK z dnia 16 października 2014r. sygn. akt SK 20/12). Wskazując na wartości uzasadniające ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej trafnie Sąd I instancji dostrzegł w tym kontekście prawo do bezpieczeństwa (art. 5 Konstytucji RP) i prawo do życia (art. 38 Konstytucji RP). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż prawa te należy ocenić jako bardziej wartościowe niż wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazany w okolicznościach niniejszej sprawy zły stan techniczny przedmiotowej drogi i niezakwestionowane przez skarżącego przyczyny dewastacji tej drogi, jasno wskazują na zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu mające powszechny charakter, czego konsekwencją w ciągu następstw przyczynowo – skutkowych mogą być wypadki i kolizje w ruchu drogowym powodujące niszczenie mienia, utratę zdrowia, a nawet życia. Skorzystanie w takiej sytuacji przez zarządcę drogi z uprawnienia do ograniczenia w korzystaniu z przedmiotowej drogi przez tych uczestników ruchu, których pojazdy swoim ruchem powodują jej niszczenie pozostaje w związku funkcjonalnym pomiędzy niezbędnością wprowadzonego ograniczenia w korzystaniu z drogi, a ochronioną konstytucyjnych wartości: bezpieczeństwa powszechnego, zdrowia i życia ludzkiego. Dopiero dalszym skutkiem wprowadzenia tonażowego limitowania w korzystaniu z przedmiotowej drogi jest ograniczenie w prowadzeniu działalności przez podmioty gospodarcze korzystające z tej drogi. Mając z kolei na uwadze ww. wartości konstytucyjne uzasadniające ograniczenie w korzystaniu z przedmiotowej drogi, za dokonane w odpowiedniej proporcji pomiędzy stosowanym środkiem a osiąganym celem uznać należy wprowadzenie tonażowego limitu do 15 ton, który pozwala nadal korzystać z tej drogi znaczącej większości uczestników ruchu drogowego, czyniąc ją niedostępną tylko dla tych pojazdów, których ruch powoduje jej degradację i proces ten – gdyby nie wprowadzone ograniczenie – pogłębiałby się w szybkim tempie. Wypada zgodzić się z organem, iż zastosowane środki ograniczające dostęp owych pojazdów do przedmiotowej drogi są niezbędne dla ochrony ww. wartości konstytucyjnych, a cel ich ochrony nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Ponadto środki te, z punktu widzenia ww. chronionych wartości, uznać wypada za jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa i wolności uległy ograniczeniu. Za spełniony uznać zatem wypada postulat proporcjonalności dokonanej ingerencji powyższym ograniczeniem w prawa i wolności chronione konstytucyjnie, w tym w wolność prowadzenia działalności gospodarczej (art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP) (vide: wyrok TK z dnia 3 października 2000r. sygn. akt K. 33/99). Nie można zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 22 Konstytucji RP. Tym bardziej, że wprowadzone ograniczenie nie uniemożliwia skarżącemu dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, a wprowadzone limity tonażowe pozwalają nadal prowadzić przedmiotową drogą transport kruszywa. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez wyłączenie ograniczenia korzystania z przedmiotowej drogi dla pojazdów przewożących paliwo, drewno i ładunki rolno – spożywcze. Badanie naruszenia zasady równości winno nastąpić poprzez przeprowadzenie testu równości, który wymaga po pierwsze ustalenia, czy można wskazać wspólną cechę istotną określonych podmiotów; po drugie stwierdzenia, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej; po trzecie odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzone przez prawodawcę odstępstwa można uznać za konstytucyjnie dozwolone, a zatem czy mają one charakter relewantny, a więc czy są racjonalnie uzasadnione i pozostają w bezpośrednim związku z treścią i celem przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (wymóg relewantności), czy odpowiadają wymogom wynikającym z zasady proporcjonalności, a więc czy waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów norm pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych (wymóg proporcjonalności) i wreszcie, czy pozostają w związku z innymi zasadami konstytucyjnymi i chronionymi przez nie wartościami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wymóg adekwatności aksjologicznej) (vide: wyrok TK z dnia 18 marca 2014r. sygn. akt SK 53/12). Przeprowadzenie powyższego testu równości w warunkach niniejszej sprawy nie pozwala potwierdzić, iż dokonane wyłączenie z wprowadzonego ograniczenia nosiłoby cechy dyskryminujące skarżącego. Z okoliczności sprawy wynika, iż ruch pojazdów o masie powyżej 15 ton po przedmiotowej drodze ma charakter sporadyczny. Wyjątek stanowią pojazdy transportujące kruszywo. Z niezakwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż to wyłącznie intensywny ruch samochodów transportujących materiały na budowę pobliskiej drogi ekspresowej jest przyczyną jej złego stanu technicznego. Intensywności eksploatacji owej drogi nie ukrywa też skarżący deklarując, iż w wykonaniu umowy zawartej z wykonawca drogi ekspresowej w okresie od lutego do czerwca 2017r. winien dostarczyć około 100.000 ton wydobytego kruszywa, co oznacza – przy dopuszczalnym tonażu – blisko 14.000 kursów w obie strony, a zatem około 50 kursów każdego dnia. Tym samym sposób korzystania z przedmiotowej drogi przez pojazdy przewożące kruszywo nie nosi cech podobieństwa do korzystania z niej przez inne pojazdy ciężarowe. Cechą relewantną jest niszczenie owej drogi przez pojazdy przewożące kruszywo. Zatem limitowanie sposobu korzystania z owej drogi przez tych jej użytkowników, którzy odpowiadają za szybkie pogorszanie się jej stanu technicznego nie może być traktowane jako ich dyskryminacja, o której mowa w art. 32 ust. 2 Konstytucji. Tym samym nie ma podstaw do uznania, że zatwierdzony projekt zmiany organizacji ruchu w sposób prawnie niedopuszczalny narusza interes prawny skarżącego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.