IV SA/Wa 2747/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. C., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie na rzecz M. C. za przejętą nieruchomość położoną we wsi P., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1889 m2. W uzasadnieniu decyzji podano, iż zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1980 r. Naczelnik Gminy w Z. ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi P., na obszarze gminy Z.. Zarządzenie ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...], poz. [...]. W § 1 pkt 2 tego zarządzenia została wymieniona nieruchomość stanowiąca własność M. C., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1889 m2, jako przechodząca na własność Państwa na podstawie art. 8 ust. 1-3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Decyzją z dnia [...] listopada 1980 r., nr [...], Naczelnik Gminy Z. ustalił odszkodowanie w kwocie 9445 zł dla M. C. z tytułu przejęcia tej działki. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. M. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1980 r., wskazując na brak rozprawy, brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania, brak przedstawienia opinii biegłego, niewysłuchanie biegłego na rozprawie i brak wskazania podmiotu uprawnionego do wypłaty odszkodowania. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1980 r. Minister rozpatrując odwołanie M. C. wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa, to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Organ wskazał, iż nieruchomość położona we wsi P., gmina Z. oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1889 m2 objęta została Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1980 r. Naczelnika Gminy w Z.w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi P., gmina Z.. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...] stanowił art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Z kolei art. 10 ust. 2 ww. ustawy stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Organ wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r, Nr 20 poz. 117) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy organ powiatowej rady narodowej. W myśl § 1 tego rozporządzenia wysokość i sposób wypłaty odszkodowania następowała na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na podstawie art. 8 ust. 1 tej ustawy odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1979 r. nr 19, poz. 114). Z powyższego, zdaniem organu, wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Z dokumentów archiwalnych niniejszej sprawy wynika, wartość odszkodowania została wyliczona na podstawie Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] września 1978 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty rolne przejęte na własność Państwa pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe na terenie gminy Z.. W załączniku do ww. zarządzenia nr [...] zostały wskazane stawki odszkodowania za położone na obszarze gminy Z. grunty rolne osób fizycznych utrzymujących się wyłącznie z rolnictwa jak i nie utrzymujących się z wyłącznie z rolnictwa. Z opisu i mapy sporządzonej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w G. Pracownia Terenowa w S. w dniu [...].01.1980 r. wynika, że nieruchomość M. C. oznaczona nr [...] o pow. 1889 m2 stanowiła grunt orny strefy wiejskiej klasy V. Organ wskazał, iż z dokumentów archiwalnych, w szczególności z zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 1980 r. wynika, że rolnictwo nie było głównym źródłem utrzymania M. C.. Wobec czego zastosowanie miał załącznik nr 2 ww. zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] września 1978 r. określający stawki odszkodowania za przejęte grunty osób, które nie utrzymywały się wyłącznie z rolnictwa i dla gruntu rolnego klasy V stawka wynosiła 5 zł za 1 m2. Zatem odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość o powierzchni 1889 m2 pomnożone przez kwotę 5 zł wyniosło 9445 zł i takie zostało przyznane zaskarżoną decyzją. Naczelnik Gminy Z., jak wynika z akt sprawy wystąpił do Banku Spółdzielczego pismem z dnia [...] listopada 1980 r. o wypłatę odszkodowań m.in. na rzecz M. C. w kwocie 9445 zł. Organ stwierdził, że odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy. Tym samym nie można uznać, że decyzja Naczelnika Gminy Z. z dnia [...].11.1980 r. nr [...] ustalająca odszkodowanie na rzecz M. C. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Organ podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z uwzględnieniem postanowień ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Organ podkreślił, że nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. miały zastosowanie. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Kwestia obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywana była w orzecznictwie w ustawie z dnia 6 stycznia 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972r. nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok NSA z 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13). Organ stwierdził, iż odszkodowanie za grunt zostało ustalone na podstawie sztywnej stawki ustalonej przez Naczelnika Gminy Z.. Zatem decyzja Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1980 r., nr [...], ustalająca odszkodowanie na rzecz M. C. za przejętą nieruchomość położoną we wsi P., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1889 m2 nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc z takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i wywoływało skutki niemożliwe do zaakceptowania. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżona decyzja naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] prawidłowo zatem odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...].11.1980 r. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C. reprezentowany przez procesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, wobec prawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach zabudowy na obszarach wsi nie zobowiązywał organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procoeswego, według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organów obu instancji, organ ustalający odszkodowanie obowiązany był w świetle przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. do zastosowania wszystkich przepisów ustawy z 1958 r. regulujących postępowanie o ustalenie odszkodowania i w związku z tym obowiązani był do przeprowadzenia rozprawy i wysłuchanie na niej biegłych na podstawie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 9 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Uproszczone podejście organów, że przyznanie odszkodowania polegało jedynie na pomnożeniu powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel, spowodowało, że były właściciel nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu, nie widział w jaki sposób ustalono odszkodowanie, na jakiej podstawię ustalono klasę rolną gruntów, dlaczego przyjęto, że rolnictwo było jego głównym źródłem utrzymania i w związku z tym nie mógł wnosić swoich uwag. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1980 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego za nieruchomość przejętą na własność Państwa, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1889 m2, położoną we wsi P., gmina Z.. Jak się podkreśla w orzecznictwie stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza, i to w sposób rażący konkretny przepis prawa. Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości, to jest "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2731/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2519/14). Zatem z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawa. Dodać też trzeba, iż w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko organu, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy w Z. nie narusza w sposób rażący przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.pa., tym samym nie zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Z akt administracyjnych wynika, że w wyniku kwerendy w aktach archiwalnych odnaleziono decyzję Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1980 r., z potwierdzeniem jej odbioru przez M. C., zlecenie wypłaty z dnia [...] listopada 1980 r., zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] września 1978 r. w sprawie ustalenia stawek, zarządzenie nr [...] Naczelnika gminy w Z. z dnia [...] lipca 1980 r. i ogłoszenie dotyczące projektu granic terenów budowalnych z dnia [...] stycznia 1980 r. wraz potwierdzeniem odbioru przez M. C.. Z dokumentów tych wynika, że skarżący odebrał zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lipca 1980 r., w którym ustalono granice terenu budowlanego przejmowanego na własność Państwa poprzez wskazanie nieruchomości położonej we wsi P., gmina Z. obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 1889 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej jego własność. Przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Państwa z mocy prawo z dniem opublikowania ww. zarządzenia nr [...] w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...], pod poz. [...]. Skarżący odebrał również kwestionowaną decyzję Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1980 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania za tę przejętą nieruchomość. Z akt archiwalnych nie wynika aby skarżący złożył odwołanie od tej decyzji, co oznacza, że ówcześnie nie kwestionował przyznanego mu odszkodowania. Zauważyć przy tym należy, że w postępowaniu prowadzonym po około 40 latach po wydaniu decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności właściwy organ prowadzić musi postępowanie w oparciu o dostępne dokumenty. Braku możliwości odnalezienia lub odtworzenia całości akt postępowania po tak długim okresie czasu nie można identyfikować z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania postępowania, czy też z sytuacją braku określonych czynności procesowych. Aby móc przyjąć, że rozprawa administracyjna nie była przeprowadzona albo w sytuacji gdy była przeprowadzona – nie zawiadomiono o niej stron postępowania, a nadto strony nie zapoznały się z materiałem dowodowym sprawy, organ musiałby dysponować innymi dowodami potwierdzającymi tę okoliczność ( tak – NSA w wyroku z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 891/15, dostępny w CBOSA). Dowodów takich w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak. Wobec tego zarzut skargi dotyczący braku przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania na niej biegłych na podstawie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, gdyż Minister prawidłowo przyjął, że kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 1980 r. o ustaleniu odszkodowania nie narusza rażąco wskazanych przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa stanowił, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy, jak również przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 12 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na terenach wsi ( Dz. U. nr 20, poz. 117) nie regulowały w sposób jednoznaczny trybu ustalania odszkodowania. Jak słusznie stwierdził Minister zasady ustalania odszkodowania regulowały przepisy rozdziału 2 "Odszkodowanie" ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Natomiast art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, na który powołuje się skarżący, znajduje się w przepisach rozdziału 3 " Postępowanie wywłaszczeniowe". Oznacza to, że rozprawa, której brak zarzuca skarżący, była elementem postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem nieruchomość skarżącego przeszła na własność Państwa z mocy prawa, a nie w trybie postępowania wywłaszczeniowego. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi regulowała zasady przejmowania gruntów na własność Państwa w celu tworzenia terenów budowlanych, regulując tryb ich przejmowania. Do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości odsyłała tylko w zakresie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, nie precyzując jednocześnie, które przepisy tej ustawy mają zastosowanie do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęcie z mocy prawa na rzecz Państwa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Ministra, że kwestia zastosowania art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jako mogąca budzić wątpliwości na gruncie przepisów ustawy z dnia 2 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1980 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego. Mając powyższe na uwadze jeszcze raz należy wskazać, iż w orzecznictwie podkreśla się, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji ( por. wyroki NSA z dnia: 15 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07; 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10; CBOSA). Zatem nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu ( czyt. j. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, COSA); godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana ( tak: NSA w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13). W ocenie Sądu słusznie organ nadzoru uznał, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą na Skarb Państwa na rzecz skarżącego w kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1980 r. zostało ustalone w prawidłowej wysokości wedle obowiązujących ówcześnie przepisów regulujących tę materię. Bezsporne jest, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, oznaczona jako działka ew. nr [...] miała powierzchnię 1889 m2. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, sporządzonym w dniu [...] stycznia 1980 r. przez Kierownika Pracowni Terenowej w S. Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych omawiana działka stanowiła grunt rolny klasy V. Jak wskazał Minister wedle obowiązującego w dacie wydania tej decyzji zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] września 1978 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty rolne przejęte na własność Państwa pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe na terenie gminy Z., stawka z grunt rolny klasy V w strefie wiejskiej wynosiła 6 lub 5 zł za m2 w zależności od tego czy właściciel nieruchomości utrzymywał się wyłącznie z rolnictwa, czy też nie. Z decyzji z dnia [...] listopada 1980 r. wynika, że organ do obliczenia wysokości odszkodowania przyjął stawkę 5 zł/ m2 , stwierdzając, że praca w rolnictwie nie jest głównym źródłem utrzymania właściciela nieruchomości. To stwierdzenie Naczelnika Gminy Z. skarżący zakwestionował, jednakże w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność wykazania, że nie polega ono na prawdzie, stąd też zarzut ten należało uznać za gołosłowny. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.