II SAB/Po 114/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia 30 listopada 2016 r. A. G. wniosła, za pomocą poczty elektronicznej, do Urzędu Gminy w Ż. wiosek o udostępnienie w formie skanów kopii umów dotyczących obsługi prawnej Gminy Ż. i Urzędu Gminy w Ż. zawartych od 1 stycznia 2015 r. do chwili obecnej. Następnie w dniu 15 grudnia 2016 r. A. G. reprezentowana przez r.pr. W. G. wniosła skargę na bezczynności Wójta [...] w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Skarżąca podniosła, iż do dnia złożenia skargi organ, mimo spoczywającego na nim obowiązku, nie udzielił wnioskowanej informacji, jak też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielania. Strona wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności Wójta [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej; 2. zobowiązanie Wójta [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej; 3. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Względnie, w przypadku udzielania żądanej informacji po złożeniu skargi, wniosła o: 1. uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie informacji publicznej; 2. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem adresowanym do A. G. i nadanym w dniu 19 grudnia 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, Wójt Gminy wyjaśnił, iż wniosek strony z 30 listopada 2016 r. został przeoczony w korespondencji mailowej. Dalej Wójt wyjaśnił, iż informacja może zostać udzielona w siedzibie Urzędu Gminy w godzinach jego funkcjonowania. Spowodowane jest to znacznym wpływem wniosków o udzielenie informacji publicznej, co wymaga znacznego nakładu pracy ze strony pracowników Urzędu. Udostępnianie żądanych dokumentów w ramach wszystkich wpływających wniosków drogą elektroniczną bądź pocztową zdezorganizowałoby całkowicie pracę Urzędu i pozostawało ze szkodą dla bieżącej obsługi mieszkańców Gminy, natomiast przesyłanie dokumentów na odległość tylko w stosunku do wybranych wniosków, stanowiłoby nierówne traktowanie wnioskodawców. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o nieobciążanie organu kosztami postępowania w niniejszej sprawie, a co najmniej o nieobciążanie organu kosztami zastępstwa procesowego skarżącej. Dalej organ wyjaśnił, iż wniosek strony został najprawdopodobniej przeoczony przez pracownika urzędu z uwagi na nieprecyzyjne zatytułowanie wiadomości. Po ustaleniu powyższego organ udzielił odpowiedzi wnioskodawcy w piśmie z dnia 19 grudnia 2016 r. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż jest to kolejny wniosek przesłany emailem i nieprecyzyjnie zatytułowany, a pochodzący od członka rodziny radcy prawnego W. G.. Pierwszy wiosek skierowany z adresu email radcy prawnego W. G., a pochodzący rzekomo od jego małżonki J. G., pochodzi z dnia 8 listopada 2016r. i również co do niego złożono skargę na bezczynność, na którą tutejszy organ odpowiedział pismem z dnia 19 grudnia 2016r. Obecnie sprawa dotyczy wniosku córki radcy prawnego W. G., a treść złożonej skargi uznać należy za niemal identyczną, przy czym w obu sprawach radca prawny W. G. reprezentuje członków swojej najbliższej rodziny jako pełnomocnik i domaga się zasądzenia na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, z czym nie sposób się zgodzić. W konkretnych okolicznościach tej sprawy, przy uwzględnieniu znikomego nakładu pracy pełnomocnika (w szczególności w kontekście wcześniejszej analogicznej skargi) oraz więzi rodzinnych łączących go ze skarżącą, w ocenie organu niezasadnym i sprzecznym z zasadami słuszności jest zawarte w skardze żądanie zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej w dalszej części również: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej w skrócie: "u.d.i.p." ) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a zatem K.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, że jej przedmiotem jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 30 listopada 2016r. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Zaznaczyć należy, iż określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę, iż prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należy także organ samorządu terytorialnego. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 216/14 - dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 2124/16 - dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147) Jak z zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15 (wyrok dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej stanowi podstawę oddalenia skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia tej informacji. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do takiego nadużycia prawa do informacji. Sądowi wiadomym jest bowiem z urzędu, iż w dniu 8 listopada 2016 r. do Wójta Gminy wpłynął drogą elektroniczną wniosek J. G. o udzielenie informacji publicznej o identycznej treści, jak wniosek skarżącej A. G.. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz pełnomocnictw załączonych do niniejszej sprawy oraz sprawy o sygn. II SAB/Po [...], J. G. oraz A. G. są odpowiednio małżonką oraz córką radcy prawnego W. G., który wniósł w ich imieniu odrębne dwie skargi na bezczynność Wójta Gminy w udzieleniu wyżej opisywanej informacji publicznej. Zarówno J. jak i A. G. zamieszkują pod tym samym adresem. Powyższe okoliczności prowadzą do konkluzji, iż celem złożenia przez A. G. w dniu 30 listopada 2016 r. wniosku o udzielenie informacji publicznej o identycznej treści, jak wniosek J. G. z 8 listopada 2016 r., nie było uzyskanie informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. Żądaną informację pełnomocnik obu wnioskodawczyń mógł bowiem pozyskać w wyniku doprowadzenia do wyegzekwowania udzielenia przez skarżony organ odpowiedzi na wniosek J. G. z 8 listopada 2016 r. Z możliwości tej pełnomocnik skorzystał i w dniu 12 grudnia 2016 r. wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy (skarga zarejestrowana została pod sygn. akt II SAB/Po [...]). W opinii Sądu, w opisanej sytuacji wniesienie w dniu 30 listopada 2016 r. tożsamego co do treści wniosku w imieniu A. G., a następnie przedmiotowej skargi na bezczynność, stanowi zbędne generowanie kolejnej sprawy, dotyczącej tej samej materii. Należy w tym miejscu również zauważyć, iż skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w 15 grudnia 2016 r., a więc w pierwszym możliwym terminie do skutecznego dokonania tej czynności. Skarga ta wniesiona przy tym została w sytuacji, gdy w dniu 12 grudnia 2016 r. ten sam pełnomocnik wniósł w imieniu J. G. skargę na bezczynność w przedmiocie nie udzielenia informacji dotyczącej tej samej materii. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż Sąd wyrokiem z 9 lutego 2017 r. o sygn. II SAB/Po 109/16 uwzględnił skargę na bezczynność wniesioną w dniu 12 grudnia 2016 r. przez J. G. i zobowiązał Wójta Gminy do udzielenia żądnej informacji. Nie bez znaczenie dla oceny dokonanej przez Sąd pozostaje także okoliczność wiadoma Sądowi z urzędu – na podstawie rejestru skarg wnoszonych do tutejszego Sądu, iż W. G. lub jego najbliżsi wnioski o podobnej treści kierowali także do innych jednostek samorządu terytorialnego. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem wniosek o udzielenie żadnej informacji publicznej został złożony przez skarżącą z nadużyciem prawa do tej informacji. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.