I OSK 2216/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2807/16 w sprawie ze skargi E.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2807/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2016 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Krakowie, Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 1962 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, położonej w K. gm. kat. K., oznaczonej jako działka nr [...] (o pow. 218 m2, z całości o pow. 913 m2), stanowiącej własność W.W.. Organ wskazał, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), zwanej dalej: ustawa z 1958 roku. Jednocześnie wskazał, że zgodnie z § 24 ust. 1 zarządzenia nr 141 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lipca 1958 r. w sprawie organizacji i uprawnień służby inwestycyjnej w państwowych jednostkach organizacyjnych (M.P. Nr 57, poz. 327) - dyrekcje budowy osiedli robotniczych, w zakresie zadań objętych planem terenowym (budżetem terenowym), powoływało prezydium właściwej rady narodowej; dyrekcje budowy osiedli robotniczych dla województwa, powiatów, miast, osiedli lub dzielnic powoływało prezydium wojewódzkiej rady narodowej; dyrekcje były podporządkowane bezpośrednio prezydium właściwych rad narodowych (§ 28 ust. 2 wskazanego zarządzenia); stosownie natomiast do treści § 17 ust. 1 pkt 3 powołanego zarządzenia dyrekcje budowy osiedli robotniczych mogły wykonywać służbę inwestycyjną w razie prowadzenia działalności inwestycyjnej, mającej charakter stały i polegający na budowie i rozbudowie osiedli, dzielnic miejskich, zespołów domów mieszkalnych łącznie z budową i rozbudową innych obiektów budownictwa miejskiego; natomiast zgodnie z treścią zarządzenia nr 5 Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 1959 r. zmieniającego zarządzenie nr 141 z dnia 12 lipca 1958 r. w sprawie organizacji i uprawnień służby inwestycyjnej w państwowych jednostkach organizacyjnych (M.P. Nr 6, poz. 25), dyrekcje budowy osiedli robotniczych otrzymały formę jednostek budżetowych. Następnie organ wywiódł, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości - jak wynika z wniosku o wywłaszczenie z [...] stycznia 1962 r., była kontynuacja budowy osiedla mieszkaniowego "[...] ". Niezbędność zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości potwierdzona była decyzją o lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej w m. K. Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany nr [...] z [...] maja 1958 r., zwanej dalej "decyzją lokalizacyjną", którą zatwierdzono umieszczenie osiedla mieszkaniowego "[...] " na terenie położonym w K. – dzielnica K., rejon ul. P. Inwestycję przeprowadzono zgodnie z lokalizacją ogólną, ustaloną w założeniach projektowych, zatwierdzonych na podstawie opinii KOPI z [...] kwietnia 1958 r. Szczegółowe granice osiedla określał projekt urbanistyczny. W dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywała uchwała Rady Ministrów nr 216/60 z dnia 14 lipca 1960 r. w sprawie powszechnej rewizji założeń i dokumentacji projektowo-kosztorysowej inwestycji planu 5-letniego na lata 1961-1965, zwana dalej "uchwałą nr 216/60". Zgodnie z jej § 1 ust. 1, prezydia wojewódzkich rad narodowych (prezydia miejskich rad narodowych miast wyłączonych z województw) były zobowiązane do przeprowadzenia powszechnej rewizji założeń i dokumentacji projektowo-kosztorysowej inwestycji; przeprowadzenie tych czynności miało na celu, osiągnięcie możliwie najwyższej efektywności ekonomicznej, obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych projektowanych obiektów inwestycyjnych. Następnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie odnaleziono materiału dowodowego, odnoszącego się do postępowania ugodowego, przeprowadzonego w trybie art. 6 ustawy z 1958 roku. Jak wynika z pisma z [...] czerwca 1961 r. Prezydium Rady Narodowej w Krakowie, Urząd Spraw Wewnętrznych - rokowania ze skarżącą zakończyły się wynikiem negatywnym. W związku z odmową zawarcia umowy sprzedaży, Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych K., pismem z [...] lipca 1960 r., uzupełnionym pismem z [...] stycznia 1962 r. - działając na podstawie art. 15 ustawy z 1958 roku - wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., Urzędu Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Wniosek zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy z 1958 r., w tym wskazanie nieruchomości mających podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości; do wniosków załączono ponadto, wymagane art. 15 ust 3 ustawy z 1958 roku, dokumenty takie, jak odrys mapy katastralnej, odpis zaświadczenia lokalizacji szczegółowej, elaborat szacunkowy biegłych rzeczoznawców, poświadczenia hipoteczne dla wszystkich zawnioskowanych nieruchomości. Wniosek o wywłaszczenie zawierał uzasadnienie konieczności nabycia przedmiotowej nieruchomości, co wynikało z decyzji lokalizacyjnej. Zawiadomieniem z [...] marca 1962 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Wywłaszczonej i wyznaczeniu - na [...] maja 1962 r. - rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej; w zawiadomieniu pouczono właścicieli nieruchomości o możliwości przeglądania wniosku wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków, a także o przeprowadzeniu rozprawy również pod nieobecność zainteresowanych. Spełniono zatem wymogi, wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 roku. Oceniając legalność orzeczenia z 1962 roku organ stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby badany akt, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], był dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a organy administracyjne trafnie ustaliły stan faktyczny i prawny mający zastosowanie w sprawie. Następnie sąd odwołał się do treści art. 156 § 1 k.p.a., a także wyroku Trybunału konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P. Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy na dzień wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia w obiegu prawnym pozostawała decyzja lokalizacyjna, w myśl której m.in. działka objęta wywłaszczeniem była przeznaczona na cel przewidziany ustawą z 1958 roku - nie sposób uznać, aby rażącym naruszeniem prawa był brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia z 1962 roku do kwestii, czy dane przedsięwzięcie nie może być w istocie zrealizowane w innej lokalizacji. Ówczesne przepisy nie przesądzały bowiem, na którym etapie ma być analizowana zasadność realizacji danego przedsięwzięcia w konkretnym miejscu, w kontekście potrzeby wywłaszczania. Było dopuszczalne takie rozumienie ówczesnych regulacji, że decyzja lokalizacyjna, gdzie przewidywano realizację przedsięwzięcia także na gruntach osób trzecich, jest orzeczeniem o możliwości realizacji danej inwestycji w określonym miejscu i przesądzającym o zasadności wywłaszczenia niezbędnych ku temu gruntów. Za zasadną Sąd uznał argumentację organu administracji gdzie wskazywano, że dyrekcje budowy osiedli robotniczych, jako wyodrębnione jednostki organizacyjne w strukturze organów jednolitej władzy państwowej były, w myśl ustawy w 1958 roku, legitymowane do występowania z wnioskiem o wywłaszczenie. Sąd za chybione uznał zarzuty, co do braku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego. Postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, gdzie przedmiotem badania jest wyłącznie to, czy orzeczenie jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością; nie jest więc zadaniem organu ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie, lecz ocena, czy ówcześnie orzekając w tym przedmiocie organ rażąco naruszył prawo. Skoro z akt sprawy - w tym samego wniosku - wynikało, że przedsięwzięcie było objęte stosownym planem gospodarczym, organ procedujący w trybie nadzwyczajnym nie był obowiązany tych informacji weryfikować, poszukując w zasobach archiwalnych, czy zachowała się dokumentacja obrazująca stan, w jakim orzekano ówcześnie w sprawie. Skarżąca, inicjująca postępowanie po 50 latach, w którym żąda zbadania prawidłowości wydania orzeczenia w sprawie, nie może oczekiwać, aby w tej sytuacji przeprowadzono ponowne postępowanie, co do meritum, ustalając stan faktyczny sprawy sprzed kilkudziesięciu lat. Nie może być skutecznie podnoszony braku ustalenia przez organ, czy realizacja przedsięwzięcia pozostawała ówcześnie w zgodzie z obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego. Treść zgromadzonej dokumentacji w sprawie (wniosek i uzasadnienie decyzji z 1962 roku) nie wskazuje, aby w danym zakresie doszło do określonych nieprawidłowości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E.W., zaskarżając go w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia rażącego naruszenia prawa, a mianowicie uznanie, iż w myśl powyższego przepisu sama możliwość różnego rozumienia przepisu prawa wyklucza uznanie, iż przepis taki został rażąco naruszony, podczas gdy na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie sama hipotetyczna możliwość różnych interpretacji przepisu, lecz dopiero istnienie rozbieżności w orzecznictwie lub sporu w judykaturze co do wykładni czy zastosowania przepisu wykluczać może możliwość uznania naruszenia prawa za rażące, i to z tym zastrzeżeniem, że gdy interpretacja opierająca się na rozmaitych właściwych jej sposobach przekroczy granice błędnego rozumowania, gdy stanie w oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, wówczas będzie ona rażącym naruszeniem prawa, nadto zaś nawet rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, iż jego przyjęcie przez organ stanowi rażące naruszenie prawa, 2) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a mianowicie uznanie, iż ocena czy decyzja rażąco narusza prawo może być dokonywana bez weryfikacji prawidłowości postępowania wyjaśniającego dokonanego przez organ wydający taką decyzję, podczas gdy ocena decyzji i jej skutków prawnych zależy również od prawidłowości postępowania organu, w tym dotyczącego ustaleń stanu faktycznego, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 1 pkt pkt 1 i 2 Uchwały nr 270 Rady Ministrów z dnia 29 lipca 1957 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. 1957.67.407 z dnia 1957.08.21), §§ 12-39 Zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do spraw urbanistyki i architektury z dnia 29 lipca 1957 r. Przepisy o lokalizacji inwestycji, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. t.j. 1961.7.47 z dnia 1961.02.13) oraz art. 1, art.3 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt. 2, art. 20 ust. 2 i art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie błędne uznanie, iż decyzja lokalizacyjna jest orzeczeniem przesądzającym o zasadności wywłaszczenia w związku z czym wobec wydania takiej decyzji rozstrzygnięciu o wywłaszczeniu niezawierającemu uzasadnienia co do konieczności realizacji inwestycji w konkretnej lokalizacji nie można rzekomo zarzucić kwalifikowanej wadliwości, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami decyzja lokalizacyjna określała jedynie miejsce wykonania inwestycji, w żaden zaś sposób nie odnosiła się do przesłanek wywłaszczenia, w szczególności zaś nie stwierdzała, czy nieruchomość jest niezbędna dla celów wywłaszczenia i nie skutkowała automatycznym spełnieniem przesłanki niezbędności wywłaszczenia która podlegała odrębnej analizie w samym postępowaniu wywłaszczeniowym, 4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. art. 156 § 1 pkt 2, 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a., art. 3 ust. 1 i 2, art. 15 ust.2 pkt.2, art. 20 ust. 2 i art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r., znak [...] pomimo tego, iż decyzja ostateczna Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] lipca 1962 r. Nr. USW- Wł/1/49/61 o wywłaszczeniu części nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] obj. Lwh [...] K. rażąco naruszała prawo, albowiem orzekała o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, pomimo że nieruchomość ta nie była ubiegającemu się niezbędna na cele wywłaszczenia i nie wykazano tej niezbędności w postępowaniu wywłaszczeniowym, tj. nie wykazano niemożliwości zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, w szczególności nie odnosząc się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, 5) naruszenie art. art. 156 § 1 pkt 2, 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a., art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r., znak [...] pomimo tego, że wskazana decyzja wywłaszczeniowa - decyzja ostateczna Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z [...] lipca 1962 r. Nr. [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] obj. Lwh [...] K. rażąco naruszała prawo albowiem wydana została na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych K. I, która nie była organem administracji prezydium rady narodowej, uprawnionym do ubiegania się o wywłaszczenie, 6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. art. 5, 6, i 9 k.p.a. (w brzmieniu z daty wydania decyzji wywłaszczeniowej - decyzji ostatecznej Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] lipca 1962 r. Nr [...]) poprzez błędne uznanie, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r., znak [...] pomimo, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie przeprowadzono prawidłowego postępowania wyjaśniającego i naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadę przekonywania, a uwzględnienie tych zasad skutkowałoby stwierdzeniem, iż decyzja wywłaszczeniowa rażąco naruszała prawo, 7) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r., znak [...] pomimo, że Minister nie wyjaśnił, czy konieczność wywłaszczenia wynikała z planu gospodarczego, czy decyzja lokalizacyjna była zgodna z takim planem, czy plan obejmował wywłaszczoną nieruchomość, a wyjaśnienie tych kwestii skutkowałoby stwierdzeniem, iż decyzja wywłaszczeniowa rażąco naruszała prawo. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie na zasadzie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r., [...] i utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2014 r. znak [...], [...] oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Jako nieuzasadnione ocenić należy podniesione zarzuty naruszenia 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Zdaniem NSA taka właśnie była ocena dokonana przez organy nadzoru oraz Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej odnosząc się do zawartej w tym przepisie przesłanki stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji, gdy nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy w tak szerokim zakresie i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie. Podniesione w skardze do WSA zarzuty mają w większości charakter formalny wiążą się z wadami postępowania, zgromadzeniem materiału dowodowego. Tymczasem tryb nadzwyczajny stwierdzenia nieważności nie jest dodatkową - trzecią instancją administracyjną. Zarzuty skargi kasacyjnej poza dwoma pierwszymi koncentrują się na uchybieniach procesowych, wadach postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wyjaśnić przy tym należy, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd też nieuzasadniony jest zarzut, że ocena czy decyzja rażąco narusza prawo może być dokonywana bez weryfikacji prawidłowości postępowania wyjaśniającego dokonanego przez organ wydający taką decyzję. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010r., I OSK 1472/09). W tym kontekście jako całkowicie nieuzasadnione jawią się zarzuty naruszenia art.2 ust.2, art.3 ust.2 ustawy z 1958 roku związane z tym, że decyzja została wydana na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych K. I, art.5, 6, i 9 k.p.a. w brzmieniu z daty wydania decyzji wywłaszczeniowej ze względu na nie przeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego i naruszenia zasad ogólnych oraz art.7 i 77 k.p.a. ze względu na nie wyjaśnienie czy konieczność wywłaszczenia wynikała w planu gospodarczego, czy decyzja lokalizacyjna była zgodna z takim planem i czy plan obejmował wywłaszczoną nieruchomość. Nadto ostatni z wymienionych zarzutów w sposób istotny wykracza poza ramy weryfikacji decyzji ostatecznej w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności – wiąże się z weryfikacją innej decyzji nie objętej tym postępowaniem, a pozostającej w obrocie prawnym. Podzielając argument strony skarżącej kasacyjnie, że sama decyzja lokalizacyjna nie przesądzała o konieczności wywłaszczenia, to była ona niezbędna dla wydania takiej decyzji wywłaszczeniowej. Sam fakt, że decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera w pełni uzasadnienia konieczności nabycia na cel wywłaszczenia, nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenia prawa. Jest to brak o charakterze formalnym weryfikowany w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym. Nadto o niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w powiązaniu z decyzją lokalizacyjną świadczy fakt, iż na tej części zrealizowano budynek mieszkalny wielorodzinny. Do wszystkich tych kwestii prawidłowo odniósł się Sąd I instancji. Na koniec należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej przed prawie 60 laty, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych. Przywołać tu należy tezę Trybunału Konstytucyjnego wyrażoną w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgody z art. 2 Konstytucji RP. Niezależnie zatem od wyżej przytoczonej argumentacji, także znaczny upływ czasu od wydania decyzji z dnia 2 lipca 1962 r., uzasadnia brak podstaw do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Zwrócić należy bowiem uwagę, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 156 § 2 k.p.a. w przypadku pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności nie stwierdza się nieważności decyzji po upływie dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. Zatem uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2019r., sygn. akt II OSK 694/17). Oczywiście wówczas w grę wchodzi zastosowanie art.158 § 2 k.p.a. tj. ograniczenie się do stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa. Tym nie mniej w przedmiotowej sprawie w ogóle nie została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.