II SA/Go 1057/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi ze skargi J.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J.G. rozbiórkę konstrukcji oporowej o długości całkowitej 24,55 m usytuowanej na granicy działek o numerach ewidencyjnych [...]. Organ określił, że obowiązek będzie wymagalny z chwilą gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność A. i G.Z., a działką nr [...] stanowiącą własność J.G. wykonane zostało ogrodzenie o elementach drewnianych, które jest oparte na stalowych słupach, osadzonych na podmurówce. Wysokość podmurówki wynosi od 0,8 do 1,1 m. Ze względu na różnice poziomów pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w.w. podmurówka pełni funkcję muru oporowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. PINB nakazał J.G. rozbiórkę konstrukcji oporowej zlokalizowanej na działce nr [...], na odcinku poziomym o długości 25 m. Decyzja wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623), zwana dalej ustawą. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego utrzymał w mocy w.w. decyzję PINB. Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Go 285/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił wskazane decyzje organów obydwu instancji oraz postanowienie PINB z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organu co do kwalifikacji danego obiektu jako konstrukcji oporowej. Sąd zakwestionował natomiast przyjęty przez organ tryb postępowania legalizacyjnego. Jako bezsporne przyjął Sąd, że budowa muru oporowego została przewidziana w zamiennym projekcie zagospodarowania terenu dla działek [...] sporządzonym w kwietniu 2006 r., zatwierdzonym decyzją z [...] maja 2006 r. Dokumentacja projektowa dotycząca obiektu na działce nr [...] nie przewidywała budowy muru oporowego na granicy z działką nr [...]. Sąd wskazał, że wzniesienie konstrukcji oporowej nastąpiło na podstawie pozwolenia na budowę, jednak z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego - w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Dlatego za błędne uznał Sąd stanowisko organów nadzoru budowlanego, które zakwalifikowały samowolnie wzniesiony mur oporowy jako przypadek z art. 48 ust. 1 ustawy. Za prawidłowe uznał Sąd stanowisko organów w kwestii skierowania nakazów wynikających z decyzji do właściciela działki nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadził oględziny i stwierdził, że stan faktyczny od poprzedniej kontroli nie uległ zmianie. Organ wskazał, że w toku postepowania skarżący podnosił okoliczności dotyczące daty nabycia nieruchomości przed wykonaniem przedmiotowej konstrukcji i jej faktycznej lokalizacji względem działek nr [...]. W ocenie organu argumenty podnoszone przez skarżącego nie mogły mieć wpływu na przebieg postępowania, ponieważ kwestie te zostały rozstrzygnięte we wskazanym wyroku sygn. akt II SA/Go 285/113, który uzyskał walor prawomocności. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, ustalony stan faktyczny po wydaniu w.w. wyroku WSA oraz ocena prawna zawarta w tym wyroku stanowiły podstawę do wydania decyzji z dnia [...] pażdziernika 2013 r., którą w wyznaczonym terminie nakazano J.G. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zamiany w zakresie przedmiotowej konstrukcji oporowej. W trybie odwoławczym decyzja ta została uchylona w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, w pozostałym zakresie została utrzymana w mocy. Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. sygn.. akt II SA/Go 69/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skarge na powyższą decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. sygn. oddalił skargę kasacyjną. Po upływie terminu określonego przez WINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. organ stwierdził, że obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego nie został wykonany, co obliguje do wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 5 ustawy. Dalej organ wskazał, że wobec niespełnienia warunków określonych w decyzji z dnia [...] pażdziernika 2013r. jedynym rozstrzygnięciem jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego obiektu budowlanego. Od powyższej decyzji J.G. wniósł odwołanie. Skarżący zarzucił, że do czasu usunięcia naniesionego nielegalnie, położonego wyżej gruntu na działce nr [...], przedmiotowa decyzja organu pierwszej instancji jest niewykonalna. Grunt ten w całości znajduje się na działce sąsiedniej. W bezpośredniej bliskości konstrukcji oporowej, wzdłuż całej jej długości posadzona jest roślinność iglasta o wysokości ok. 180 cm. W trakcie rozbiórki konstrukcji oporowej na działkę, której skarżący jest właścicielem w sposób niekontrolowany osuwać się będzie grunt z położonej wyżej działki sąsiedniej wraz roślinnością. Zdaniem skarżącego w pierwszej kolejności winien być usunięty grunt wraz z roślinnością na działce sąsiedniej. Skarżący podniósł, że ogrodzenie składa się z podmurówki będącej jednocześnie murem oporowym oraz posadowionych na niej elementów drewnianych zamocowanych do metalowych słupków. Skarżący wskazał, że właściciel działki nr [...] bez wymaganego zezwolenia podniósł teren swojej działki przy granicy z nieruchomością skarżącego opierając grunt o mur znajdujący się na jego działce. W ocenie skarżącego, gdyby nie samowolne podniesienie poziomu gruntu na działce sąsiedniej, mur nadal byłby ogrodzeniem. Dopiero właściwe ukształtowanie terenu na działce nr [...] pozwoli na wykonanie rozbiórki muru oporowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewódki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa konstrukcja oporowa o długości 24, 5 m znajdująca się na granicy działek nr [...] została wzniesiona z istotnym odstępstwem od warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006 r. o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego budynku jednorodzinnego wolnostojącego na działkach nr [...]. Organ wskazał na ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2013 r. sygn. II SA/Go 285/13. Dalej organ podniósł, że jednym z etapów prowadzenia postępowania w sprawie istotnego odstępstwa o projektu budowlanego jest nałożenie obowiązku, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, dalsze postępowanie jest prowadzone na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy. Organ podkreślił, że decyzja w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego jest ostateczna. Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 69/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę na decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2103 r. w tym przedmiocie, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1800/14 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji. Organ wskazał, że decyzja WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. została doręczona J.G. w dniu 16 grudnia 2013 r., a zatem wyznaczony dwumiesięczny termin wykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego nałożony przez PINB decyzją z dnia [...] pażdziernika 2013 r. upłynął z dniem 16 lutego 2014 r. Ponieważ skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego w.w. decyzją, dlatego organ był zobligowany do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 ustawy, nakazującej rozbiórkę przedmiotowej inwestycji. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2071/13 organ odwoławczy zaprezentował stanowisko, w myśl którego w wypadku nieuchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 winna obejmować nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a więc do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym w.w. decyzją o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, ze względu na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie w.w. przepisu. Dalej organ wskazał, że okoliczności na które powołuje się skarżący w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, a uzasadniające w jego przekonaniu dalsze istnienie muru oporowego, nie mogą być uwzględnione. Wykonanie zaskarżonej decyzji, w zakresie orzeczonej rozbiórki muru oporowego, spowoduje likwidację stanu niezgodnego z prawem. Przedmiot rozbiórki dotyczy substancji budowlanej zrealizowanej z naruszeniem prawa, nie ingeruje w pozostałe jej elementy, w szczególności w budynek mieszkalny. Z tego też względu organ uznał, że zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżącego nadmiernych obowiązków. WINB wskazał na normę prawną wynikającą z art. 47 ust. 1 ustawy, która w celu wykonania prac budowlanych, w określonych sytuacjach zezwala na wejście na nieruchomość sąsiednią. Od powyższej decyzji J.G. wniósł skargę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, 156 § 1 pkt 6 kpa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do czasu usunięcia drewnianego płotu umocowanego na metalowych słupkach oraz do czasu usunięcia naniesionego nielegalnie gruntu, opartego o mur, zaskarżona decyzja jest niemożliwa do wykonania. Wzdłuż konstrukcji oporowej gęsto posadzona jest roślinność iglasta. W trakcie rozbiórki konstrukcji oporowej na działkę skarżącego w sposób niekontrolowany usunie się grunt wraz z posadzoną na nim roślinnością. Skarżący wskazał również, że z rozbiórką muru wiąże się konieczność usunięcia drewnianego płotu wraz z warstwą pustaków, które nie stanowią jego własności. Skarżący podniósł, że poprzez naniesienie znacznej ilości ziemi na działce nr [...] inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem skarżącego doprowadzenie sąsiedniej działki nr [...] do stanu zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę, a tym samym właściwe ukształtowanie jej terenu umożliwi mu dokonanie rozbiórki muru. Ponadto skarżący wskazał, że decyzja stanowi konsekwencję niezgodnego z prawem działania właścicieli sąsiedniej nieruchomości, ponieważ mur, pełniący pierwotnie funkcję ogrodzenia wzniesiony został przez niego legalnie, natomiast skutkiem nielegalnego podniesienia poziomu ziemi na działce sąsiedniej, mur pełni obecnie konstrukcji oporowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W analizowanej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, że przedmiotowy obiekt budowlany, który został zakwalifikowany jako mur oporowy, wzniesiony został z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W sprawie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., który w wyroku z dnia 28 maja 2013 r sygn. akt II SA/Go 285/13 wraził ocenę prawną, co do kwalifikacji danego obiektu budowlanego, trybu w jakim powinna nastąpić jego legalizacja oraz adresata obowiązków związanych z legalizacją danego obiektu budowlanego. Wyrok ten uzyskał walor prawomocności, wobec czego na mocy art. 153 p.p.s.a. był wiążący dla organów oraz sądów rozpatrujących sprawę. Decyzją z dnia [...] pażdziernika 2013 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, skarżący został zobowiązany do przedłożenia w wyznaczonym terminie projektu budowalnego zamiennego uwzględniającego zmiany w zakresie przedmiotowej konstrukcji oporowej. Również decyzja w tym przedmiocie poddana została ocenie w administracyjnym toku instancji oraz ocenie sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 69/14 oddalił skargę na decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymującą w mocy powyższą decyzję w zakresie nałożonego obowiązku, a jedynie zmieniającą termin jego wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1800/14 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji. Po upływie terminu wyznaczonego w.w. decyzją WINB z dnia [...] grudnia 2013 r.(tj. 16 luty 2014 r.) organ stwierdził, że skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zamiany w przedmiotowym obiekcie budowlanym. Wobec powyższego organ prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 5 ustawy, który stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104 i 163 kpa w związku z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił decyzję ostateczną Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006 r., którą zatwierdzono projekt budowalny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, do realizacji na działkach nr [...] oraz [...], wydaną dla J.G.. W ustalonych okolicznościach rozpatrywanej sprawy treść obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. ma oparcie w przytoczonym powyżej przepisie art. 51 ust. 5 ustawy. Trzeba zwrócić uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 ma charakter związany, co oznacza że określone zachowanie strony skutkuje wydaniem decyzji o danej treści. W wypadku nieprzedłożenia projektu budowanego, pomimo upływu wyznaczonego terminu (art. 51 ust. 1 pkt 3), organ jest zobligowany do zakończenia procesu legalizacyjnego poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5. Ponieważ budowa danego obiektu została zakończona, a decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego uwzględniająca tenże obiekt została uchylona, dlatego prawidłowo organ nałożył obowiązek rozbiórki muru oporowego. Należy mieć na uwadze, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu, wprawdzie nałożony na skarżącego obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego ma oparcie w ustalonym stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy, to jednak wydane w sprawie decyzje administracyjne, których przedmiotem jest rozbiórka muru oporowego, nie załatwiają sprawy w sposób kompleksowy i całościowy. Trzeba pamiętać, że celem nakazu rozbiórki jest usunięcie obiektu budowlanego, który został wzniesiony bez wymaganych pozwoleń, a przez to potencjalnie może stanowić zagrożenie dla ludzi i mienia. W decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego organ winien wskazać sposób realizacji nałożonego obowiązku, tak aby wykonanie obowiązku nie powodowało sytuacji zagrażającej życiu lub zdrowiu ludzi oraz ewentualne, nadmierne i zbędne szkody w mieniu. Rozbiórka obiektu budowlanego nie polega jedynie na demontażu poszczególnych jego części, ale jak wyżej podniesiono, zmierza do usunięcia stanu zagrożenia. A zatem nie można dopuścić do sytuacji, w której rozbiórka obiektu, przeprowadzona w oparciu decyzję administracyjną, również doprowadza do stanu, w którym zagrożone jest bezpieczeństwo ludzi lub mienia. Nakładając określony obowiązek polegający na rozbiórce obiektu organ powinien określić w jaki sposób obowiązek ten powinien być wykonany, tak aby osiągnięty został cel podejmowanych działań, czyli usuniecie stanu zagrożenia. Doświadczenie życiowe wskazuje, że realizacja obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego przez osobę nie posiadającą przygotowania budowlanego, bez profesjonalnego sprecyzowania sposobu wykonania obowiązku w decyzji, może doprowadzić do sytuacji zagrażającej ludziom lub mieniu. Stąd też wymóg określenia sposobu wykonania obowiązku w decyzji administracyjnej jest jak najbardziej zasadny i zgodny z celem postepowania legalizacyjnego. Powyższe uwagi należy odnieść bezpośrednio do rozpatrywanej sprawy. Słusznie podniósł skarżący, że w stanie w jakim obecnie znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany czynności polegające jedynie na demontażu muru mogą doprowadzić do niekontrolowanego osuwania się ziemi, wraz z porosłą na niej roślinnością. Nadto z akt sprawy wynika, że na murze umieszczone są elementy drewniane oraz metalowe, które nie stanowią własności skarżącego. W ocenie Sądu, w okolicznościach danej sprawy, oprócz nałożenia obowiązku rozbiórki muru oporowego, kierując się wiedzą oraz doświadczeniem z zakresu budownictwa, organ powinien również wskazać w jaki sposób obowiązek ten należy wykonać. Sposób realizacji obowiązku powinien uwzględniać odpowiednie przepisy prawa budowlanego oraz, w jak najszerszym rozmiarze, zabezpieczać prawa stron postępowania. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, pomimo tego że w pismach kierowanych do organu, w tym w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, strona dane problemy sygnalizowała, organy nie odniosły się do podniesionych powyżej kwestii. Należy zwrócić uwagę, że istota zagadnienia dotycząca sposobu realizacji rozbiórki nie polega jedynie na możliwości wejścia na nieruchomość sąsiednią, co gwarantuje przepis art. 47 ust. 1 ustawy, ale dotyczy kwestii techniczno – budowlanych związanych z przedsięwzięciem. Zwarzyć należy, że w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ( por. art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1), co świadczy o randze i znaczeniu tego rodzaju przedsięwzięć budowlanych. Dlatego pozostawienie sposobu wykonania tych samych prac polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, ale wykonywanych w ramach postępowania legalizacyjnego, całkowitej swobodzie adresata decyzji, w ocenie Sądu pozostaje w sprzeczności z przepisami Prawa budowalnego. Pozostałe zarzuty skargi nie były zasadne. Z powyższych względów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu. Rozpoznając ponownie sprawę oraz uwzględni odpowiednie przepisy techniczno – budowlane oraz podda analizie i określi w decyzji rozstrzygającej sprawę, sposób wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego. O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.