I SA/Wa 2003/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: P. S.A. pismem z dnia 21 lutego 2003 r. wystąpiły o podjęcie działań zmierzających do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...] w części dotyczącej skomunalizowanej działki nr [...] oraz poinformowały, że został dokonany podział geodezyjny działki nr [...] umożliwiający wydzielenie gruntów związanych z działalnością P. S.A. i gruntów zajętych dla potrzeb Miasta [...], załączając decyzję zatwierdzającą projekt podziału, m.in. działki nr [...]. Następnie pismem z dnia 6 marca 2007 r. wskazały, że należy uchylić ostateczną decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] października 1993 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej część skomunalizowanej działki nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 154 k.p.a. odmówił uchylenia ww. decyzji Wojewody [...] we wnioskowanej części. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że decyzja komunalizacyjna należy do decyzji, na mocy której strona nabywa prawa, gdyż dopiero wydanie takiej decyzji uprawnia jednostkę samorządu terytorialnego do legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości. W ocenie Wojewody nie zaistniały więc przesłanki określone w art. 154 k.p.a. Organ I instancji wskazał, że wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sygnalizując potrzebę przeanalizowania możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej, jednakże Minister stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły P. S.A. podnosząc, że za uchyleniem decyzji przemawia jej słuszny interes, który nie jest kwestionowany przez Miasto [...]. Zarzucono również organowi I instancji brak ustosunkowania się do treści decyzji komunalizacyjnej i brak poczynienia ustaleń faktycznych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując sprawę ustaliła, że P. S.A. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] nie wskazały na podstawę prawną swojego żądania, w związku z czym organ I instancji podjął próbę ustalenia treści żądania strony, wskutek czego w piśmie z dnia 7 lutego 2013 r. P. S.A. potwierdziło, że intencją wnioskodawcy było uchylenie decyzji komunalizacyjnej jako decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że zgodnie z dominującym poglądem w doktrynie decyzja komunalizacyjna wydana w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) stanowi decyzję deklaratoryjną, bowiem potwierdza ona wyłącznie nabycie prawa własności Skarbu Państwa, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego. Tymczasem w trybie art. 154 k.p.a. mogą być uchylane bądź zmieniane tylko decyzje konstytutywne. Tryb wskazany w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie także tylko do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów nie dających organowi żadnego luzu decyzyjnego. Organ II instancji dodał, że tylko w obszarze luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może prowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie nie ma możliwości dokonania zmiany na postawie art. 154 k.p.a. Ponadto nie jest możliwa zmiana, nawet za zgodą stron, uprawnień ustawowych. Z uwagi na powyższe w ocenie Komisji bezprzedmiotowym staje się określenie czy w przedmiotowej sprawie za uchyleniem kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. z siedzibą w [...] zarzucając jej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 154 par. 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było jej uchylenie, b) art. 154 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. w zw. z art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że uchyleniu w trybie art. 154 k.p.a. mogą podlegać jedynie decyzje konstytutywne, pozostawiające organom tzw. luz decyzyjny, c) art. 154 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 7 in fine k.p.a. poprzez całkowity brak dokonania ustaleń w zakresie tego, czy za uchyleniem decyzji Wojewody [...] przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony skarżącej, d) art. 7 oraz art. 77 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez niezbadanie przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy w sposób wyczerpujący, a w szczególności poprzez: - brak ustalenia czy skarżąca w dniu ustawowej komunalizacji legitymowała się tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości, - brak weryfikacji dokumentów, w których zostało wykazane, że skarżąca ponosiła opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione w niej zarzuty i stwierdzono, że w doktrynie i orzecznictwie kwestionowany jest pogląd, że tryb z art. 154 k.p.a. nie znajduje w ogóle zastosowania do decyzji związanych. Ponadto obszernie przedstawiono zarzuty dotyczące prawidłowości kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej w kontekście legitymowania się przez skarżącą tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte w trybie art. 154 k.p.a., na wniosek skarżącej o podjęcie postępowania umożliwiającego uregulowanie stanu prawnego działki nr [...], sprecyzowany w piśmie z dnia 7 lutego 2013 r., w którym skarżąca powołując się na art. 154 k.p.a. wniosła o uchylenie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1993 r. w części stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej część skomunalizowanej działki nr [...], ponieważ przedmiotowa działka pozostawała i pozostaje w użytkowaniu P. S.A. Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie Wojewody [...] zostały wydane w szczególnym trybie postępowania administracyjnego, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 154 k.p.a. W postępowaniu tym organ, może dokonać weryfikacji takiej ostatecznej decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji z dnia [...] października 1993 r., albowiem decyzja ta to rozstrzygnięcie, o charakterze związanym. Powołując się na poglądy zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie organ podkreślił, że w omawianym trybie mogą podlegać zmianie (uchyleniu) jedynie takie rozstrzygnięcia, które zostały wydane w ramach tzw. luzu decyzyjnego. Decyzja, której przedmiotem jest stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości w trybie komunalizacji takich cech nie posiada. Wskazać należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o zmianę lub uchylenie. Tymczasem wniosek skarżącej prowadził do takiego właśnie ponownego rozpoznania sprawy, zmierzał do tego, aby organ administracji rozpoznał ponownie sprawę merytorycznie, to jest co do spełnienia warunków wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Takie ustalenia organu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. nie mogły zostać przeprowadzone. Ustawodawca enumeratywnie wymienił w jakich okolicznościach mogą być eliminowane z obrotu prawnego decyzje ostateczne. Co więcej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazujący, że zasadą na gruncie postępowania administracyjnego jest niekonkurencyjność nadzwyczajnych środków kontroli decyzji ostatecznych. Powyższe oznacza, że organ administracji nie może – jak tego żąda skarżąca - uchylać (zmieniać) ostatecznej decyzji w dowolnym postępowaniu, nawet jeśli jest ono "korzystniejsze" dla wnioskodawcy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 24 października 2012 r., I GSK 792/11 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) tryb określony w art. 154 k.p.a. ma zastosowanie do wzruszenia decyzji niewadliwych (tj. decyzji prawidłowych, wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak również wadliwych decyzji ostatecznych, które są dotknięte innymi wadami niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. wskazana wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką jej weryfikacji. Przeciwnie - możliwość wzruszania we wskazanym trybie, zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych (wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi - innymi niż określone w art. 145 § 1, 145a § 1 i art. 145b § 1 oraz w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza, że wskazana wada niekwalifikowana decyzji ostatecznej, nie jest przesłanką negatywną stosowania trybu określonego w art. 154 k.p.a. Stanowi to okoliczność neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji. Tym samym jako nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. w zakresie, w którym wskazuje się, że organ nie wyjaśnił czy zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej, jak również zarzut dotyczący braku ustalenia czy skarżąca w dniu 27 maja 1990 r. legitymowała się tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości, czy braku weryfikacji dokumentów wskazujących na uiszczanie przez skarżącą opłat z tytułu jej użytkowania wieczystego. Należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 154 § 1 i 2 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takich przypadkach właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Przepis ten nie daje podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jeżeli przepisy ustaw sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takich decyzji ostatecznych lub wprowadzają wyraźny zakaz uchylania albo zmiany wszelkich decyzji ostatecznych. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej. W wypadku gdy organ uzna za bezzasadne żądanie strony uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, wówczas jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Z analizy akt wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umożliwiające organowi zastosowanie trybu postępowania wnioskowanego przez skarżącą. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt OSK 1667/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt I OSK 815/05, niepubl.). Do takich spraw nie należą sprawy związane z wydaniem przez właściwy organ deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) nabycie z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. przez właściwą gminę mienia ogólnonarodowego (państwowego). Wydawane w tych sprawach decyzje należą niewątpliwie do kategorii decyzji związanych, w których ustawodawca nie pozostawił organowi orzekającemu żadnych możliwości wydania decyzji uznaniowej. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. wobec czego nie można uznać aby w tej dacie należała do terenowych organów administracji rządowej, rady narodowej, czy też przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej tym organom, że skarżąca za użytkowanie wieczyste działki nr [...], z której wydzielona została działka nr [...], uiszczała opłaty, a przedmiotowa działka w dniu komunalizacji stanowiła grunt związany z funkcjonowaniem kolei, nie wystarczają (wbrew przekonaniu skarżącej zawartym w uzasadnieniu złożonej skargi) do wzruszenia kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 154 k.p.a., ponieważ jak wskazano wyżej decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest decyzją związaną, do której nie znajduje zastosowania tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. Ponadto ponownie podkreślić należy, że w postępowaniu dotyczącym uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące pierwotnej decyzji, bowiem do kontroli prawidłowości ostatecznych decyzji przewidziane są inne tryby postępowania. Tryb zaś, o którym mowa w art. 154 k.p.a. ma charakter wybitnie procesowy, zawierający przesłanki jakimi kieruje się organ prowadząc postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu, ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu. Sprowadza się ona do tego, czy w danej sprawie, w jej konkretnym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. W sprawie komunalizacj mienia, nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb ten nie może służyć uchyleniu lub zmianie decyzji komunalizacyjnej. W tej sytuacji, jak wskazano wyżej, nie było możliwe kontrolowanie przez organy orzekające prawidłowości kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, w szczególności, gdy organy zobligowane były do zbadania w pierwszej kolejności możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a., a skoro prawidłowo stwierdziły, że w rozpoznawanej sprawie tryb ten nie znajduje zastosowania z uwagi na to, że wniosek skarżącej dotyczył uchylenia w tym trybie decyzji o charakterze związanym, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem była odmowa uchylenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 1993 r. bez konieczności badania czy za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dodać należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn.. akt I SA/Wa 908/12 został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, w związku z czym nie może znaleźć zastosowania w sprawie niniejszej. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Wprawdzie organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wskazuje na działkę nr [...] i decyzję komunalizacyjną jej dotyczącą, jednakże Sąd uznał powyższe za oczywistą omyłkę pisarską, zważywszy że z decyzji i jej uzasadnienia w innej części, jak również z decyzji organu I instancji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że chodzi o działkę nr [...] i decyzję komunalizacyjną z dnia [...] października 1993 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.