II OSK 1152/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 366/16 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w marcu 2009 r. doszło do zawalenia się środkowej części zabytkowej (nieużytkowanej) oficyny wschodniej kamienicy przy ul. [-A-], przylegającej do budynku (lewej oficyny) przy ul. [-B-], w wyniku czego doszło do zawalenia się kominów w oficynie przy ul. [-B-]. Decyzjami z dnia [...] października 2009 r. i decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nałożono na współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [-B-] obowiązek usunięcia nieprawidłowości przy przedmiotowym budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 85/10 uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2009 r., a wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 20/11 uchylono decyzję z dnia [...] października 2010 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2010 r. W dniu 23 stycznia 2012 r. dokonano kolejnych oględzin przedmiotowego budynku i stwierdzono, że w budynku przy ul. [-B-] uległy uszkodzeniu 2 kominy, z których jeden rozebrano. Podczas następnych oględzin dokonano oceny stanu technicznego lokali nr [...], klatki schodowej i piwnic znajdujących się pod lokalami. Przedmiotowa część oficyny graniczy z zawaloną częścią oficyny na posesji przy ul. [-A-]. W piwnicy stwierdzono mokre podłoże, zmurszałe ściany, mokre drzwi do piwnicy. W lokalu nr [...] stwierdzono świeżą wilgoć na ścianach od strony zachodniej, wschodniej i północnej. W lokalu nr [...] na pierwszym piętrze stwierdzono podłużne pęknięcia na połączeniu ściany poprzecznej z podłużną oraz pęknięcia z zarysowaniem tynku na suficie. Na klatce schodowej również stwierdzono pęknięcia pionowe na łączeniu ściany poprzecznej z podłużną. W dniu 10 października 2015 r. do organu wpłynęła ekspertyza odnośnie stanu technicznego budynku przy ul. [-B-]. Z opinii wynika, że w celu zabezpieczenia budynku przy ul. [-B-] należy zabezpieczyć ścianę wspólną podłużną od strony ul. [-A-] oraz wykonać i ukształtować odprowadzenie wody opadowej od ścian na powierzchni terenu po zawalonej oficynie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [-A-]: D. i T. S. oraz współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [-B-]: M. P., G. A., A. N., K. O., G. O., W. O. i J. Z. usunięcie w terminie do 30 czerwca 2016 r. stwierdzonych nieprawidłowości występujących w ścianie wspólnej użytkowanego budynku mieszkalno – usługowego (lewej oficynie) przy ul. [-B-] oraz w części zawalonego budynku mieszkalnego (prawej oficyny) przy ul. [-A-], a mianowicie: • wykonanie izolacji odkrytej ściany wspólnej (od strony posesji przy ul. [-A-]) na wysokości ścian piwnic przy ul. [-B-] wraz z odprowadzeniem wód opadowych od wspólnej ściany w kierunku zachodnim, • wykonanie naprawy odkrytego od strony oficyny przy ul. [-A-] odcinka ściany środkowej wspólnej poprzez wypełnienie powstałych gniazd w murze, odtworzenie zniszczonych odcinków ściany strychowej wspólnej, tymczasowe ocieplenie odkrytej podłużnej ściany środkowej (do czasu docelowej odbudowy oficyny po awarii przy ul. [-A-]). Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania M. P.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jak zaznaczył organ odwoławczy, rozstrzygnięcie dotyczy usunięcia nieprawidłowości występujących w użytkowanym budynku mieszkalno – usługowym oraz w części zawalonego budynku, a roboty budowlane można wykonać po uprzednim opracowaniu projektu technicznego z zachowaniem przepisów bhp oraz w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Nie miał także znaczenia fakt, iż współwłaściciele nieruchomości przy ul. [-B-] nie są odpowiedzialni za katastrofę budowlaną, jaka miała miejsce w stosunku do oficyny przy ul. [-A-]. Adresatem obowiązków określonych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Również 6 miesięczny termin jest racjonalny i uwzględnia zakres prac oraz całokształt okoliczności związanych z ich wykonaniem. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. P., zarzucając jej naruszenie art. 61, art. 66 i art. 76 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały materiał dowodowy w kontekście przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, a w toku postępowania zostały przeprowadzone oględziny stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz pozostałości po zawalonej oficynie. Nadto badanie stanu technicznego budynku zostało przeprowadzone przez rzeczoznawcę, którego ocena nie była przez skarżącą kwestionowana. Zobowiązani do realizacji nałożonego obowiazku są współwłaścicielami nieruchomości i są odpowiedzialni za stan techniczny przedmiotowego budynku zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego. Współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [-B-] ewentualnie, po wykazaniu odpowiedzialności mogłoby służyć roszczenie cywilnoprawne do współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [-A-]. Fakt, iż w stosunku do właścicieli nieruchomości przy ul. [-A-] została wydana przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzja z [...] września 2011 r. nakazująca między innymi wykonanie robót budowlanych przy "wspólnej ścianie" budynku przy ul. [-B-] nie mogła wpłynąć na treść decyzji w tej sprawie, ponieważ organ, dysponując dowodami o stanie technicznym ściany w budynku przy ul. [-B-], która została odsłonięta w wyniku zawalenia się oficyny przy ul. [-A-], miał podstawy, aby na współwłaścicieli tej kamienicy nałożyć obowiązki naprawcze. Decyzja z dnia [...] września 2011 r. została skierowana do współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [-A-] i nałożone obowiązki dotyczyły oficyny, która jest ich współwłasnością. Obowiązki naprawcze w zasadniczej części dotyczą natomiast odbudowy zawalonej oficyny. Faktycznie zresztą kwestia zawalenia się oficyny przy ul. [-A-] miała decydujące znaczenie dla stanu technicznego budynku przy ul. [-B-]. Nałożenie obowiązku odprowadzania wody od ściany budynku przy ul. [-B-] w kierunku zachodnim przez nieruchomość jest związane z tym, że zalewane są piwnice tego budynku. Tego rodzaju obowiązek mógł być nałożony na współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [-A-]. Fakt, iż oni nie respektują decyzji z 2011 r. nie może powodować, że zły stan techniczny ściany w kamienicy przy ul. [-B-] nie będzie poddany robotom naprawczym. Zgoda zaś organu ochrony zabytków na roboty budowlane jest oddzielnym postępowaniem. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, że prawidłowym jest łączne skierowanie nakazu o usunięcie nieprawidłowości do współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [-A-] oraz współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [-B-], bez precyzyjnego wskazania, która ze stron ma wykonać czynności, o których mowa w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. 2. "art. 66 ust. " Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że dla przedmiotu sprawy nie budzi wątpliwością brak szczegółowego wskazania zakresu czynności, jakie mają wykonać współwłaściciele nieruchomości położonej, przy ul. [-B-], ogólne stwierdzenie, że mają zostać np. usunięte nieprawidłowości występujące w ścianie wspólnej użytkowanego budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [-B-] oraz w części zawalonego budynku mieszkalnego przy ul. [-A-], 3. art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez przyjęcie, iż dla przedmiotu sprawy nie mają znaczenia okoliczności wskazane przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w decyzji z dnia [...] września 2011 r. nakazującej D. S. i T. S. między innymi: zabezpieczenie przed zniszczeniem uszkodzonej w wyniku zawalenia się oficyny wschodniej kamienicy przy ul. [-A-] z wykonaniem niezbędnych rozbiórek, stemplowań, przemurowań ścian i wzmocnień elementów konstrukcji całego obiektu wraz z uwzględnieniem ściany wspólnej z oficyną zachodnią przy ul. [-B-] oraz nakazującej również wymurowanie nowej ściany zewnętrznej w miejsce powstałej wyrwy przy braku współdziałania organu inspektoratu budowlanego oraz konserwatora zabytków, 4. art. 85 Prawo budowlane przez brak jego zastosowania, iż w przedmiotowej sprawie fakt wydania decyzji przez konserwatora zabytków oraz wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie muszą mieć związku, skoro obowiązujące przepisy prawa przewidują współdziałanie organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno- budowlanej i organami kontroli państwowej co obejmuje w szczególności: uzgadnianie w miarę potrzeb planów kontroli i prowadzenie wspólnych działań kontrolnych; przekazywanie i wymianę informacji o wynikach kontroli, 5. art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędna jego wykładnię, iż występujące w budynku, przy ul. [-B-] "nieprawidłowości" są wyłącznie wynikiem katastrofy budowlanej, jaka miała miejsce w roku 2009, za którą to katastrofę nie ponoszą odpowiedzialności współwłaściciele nieruchomości położonej, przy ul. [-B-], 6. art. 61 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, iż dla przedmiotu sprawy pozostaje bez znaczenia fakt przerzucenia obowiązków wynikających z konieczności usunięcia skutków katastrofy budowlanej z roku 2009 na współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [-B-], skoro nie można im w żadnym razie przypisać odpowiedzialności za skutki powyższej katastrofy, 7. art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 Prawa budowlanego przez brak jego zastosowanie, iż w przedmiotowej sprawie prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót jak również w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej. Nadto strona zrzekła się prawa do przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 85 Prawa budowlanego (zarzut 4). Przepis ten wskazujący na obowiązek współdziałania organów nadzoru budowlanego, organów administracji architektoniczno – budowlanej z organami kontroli państwowej nie mógł zostać naruszony, skoro wydające kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia organy działały na podstawie przepisu prawa, tj. art. 66 Prawa budowlanego. Słusznie zauważa zresztą Sąd pierwszej instancji, że fakt, iż współwłaściciele kamiennicy przy ul. [-A-] nie wykonali decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011 r. (utrzymanej w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r.) nie może wyłączać możliwość działania organów nadzoru budowlanego w trybie art. 66 Prawa budowlanego, szczególnie że przepis ten przewiduje możliwość ingerencji w sytuacjach szczególnych, takich jaka zaistniała w niniejszej sprawie, a opisanych w pkt 1 i 3 wskazanego przepisu. Autor skargi kasacyjnej, akcentując konieczność uzgodnienia koniecznych do wykonania robót budowlanych z konserwatorem zabytków, zapomina przy tym że w decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. w treści nakazanego obowiązku wyraźnie wskazano, że "roboty wykonać po uprzednim opracowaniu projektu technicznego z zachowaniem przepisów BHP w budownictwie pod nadzorem (...) oraz w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej konieczność zapewnienia udziału w niniejszym postępowaniu konserwatora zabytków nie została pominięta, ale wprost potwierdzona. Z tych też przyczyn nie można było również podzielić zarzutów naruszenia art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie i opiece nad zabytkami (zarzut 3), art. 39 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego (zarzut 7). Za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia "art. 66 ust. "Prawa budowlanego (zarzut 2), art. 66 ust. 1 tej ustawy (zarzut 5) oraz art. 61 i art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (zarzut 6 i 1). Abstrahując od braku precyzyjności tych zarzutów, której należałoby wymagać od autora skargi kasacyjnej poprzez dokładne wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych wszystkich ww. przepisów, to przede wszystkim nie można było zgodzić się z twierdzeniem o braku szczegółowego wskazania zakresu czynności, jakie mają wykonać adresaci kontrolowanych w sprawie decyzji. Sformułowany w decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. nakaz wyraźnie bowiem określa, w której części budynku stwierdzono nieprawidłowości oraz w jaki sposób mają zostać one usunięte. Obowiązek ten ma przy tym charakter solidarny, więc dotyczy każdego ze zobowiązanych. Również nie miało znaczenia z punktu widzenia przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, dlaczego doszło do stwierdzonych nieprawidłowości, bowiem zastosowanie tego przepisu nie wiąże się ze sposobem powstania a jedynie z faktem zaistnienia opisanych tam sytuacji. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w pkt 1 – 4 tego przepisu zobowiązuje organ do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Z tych też przyczyny, nie można było uznać, aby nałożone kontrolowanymi w sprawie decyzjami obowiązki zostały na kogokolwiek przerzucone. Stwierdzić bowiem trzeba, iż w myśl art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego: "właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2". Z kolei zgodnie z tym ostatnim przepisem: "obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i z wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7". W przypadkach wymienionych w ustawie (art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w obiekcie budowlanym stwierdzonych nieprawidłowości. Oznacza to, że skoro wymienieni w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. adresaci nakazu byli współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [-A-] i [-B-], zaś nakazane do wykonania roboty budowlane dotyczyły m.in. ściany wspólnej, to ich adresatami winni być właściciele obu nieruchomości. Znajduje to zresztą swoje potwierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie wyraźnie stwierdzono, że "wspólna ściana (na mocy porozumienia się właścicieli obu posesji w roku 1856) jest granicą obu posesji i na niej oparte są belki stropów z poszczególnych kondygnacji (...)". W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.