II GSK 5573/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 619/16 w sprawie ze skargi [B.] Sp. z o.o. w S. na pismo Zarządu Województwa [A.] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od [B.] Sp. z o.o. w S. na rzecz Zarządu Województwa [A.] 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 619/16 po rozpoznaniu skargi [B] Sp. z o.o. w S. na pismo Zarządu Województwa [B.] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcia protestu dotyczącego oceny formalnej wniosku aplikacyjnego stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [A.]; zasadził od Zarządu Województwa [A.] na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] stycznia 2016 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Utworzenie centrum profilaktyki, diagnostyki i leczenia schorzeń wieku senioralnego" nr [...] w ramach realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [A.] na lata 2014-2020 (nr konkursu [...]). Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. [C] Centrum Przedsiębiorczości poinformowało skarżącą spółkę, że złożony wniosek nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej. Zgodnie z Regulaminem konkursu, podrozdział 2.7, pkt. 11, wnioskodawca może otrzymać pomoc wyłącznie na inwestycję początkową rozumianą jako "inwestycję w rzeczowe aktywa trwałe lub wartości niematerialne i prawne związane z założeniem nowego zakładu, zwiększeniem zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu, dywersyfikacją produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie lub zasadniczą zmianą dotyczącą procesu produkcyjnego istniejącego zakładu". W złożonym wniosku o dofinansowanie wnioskodawca w pkt B.13.3 wskazał, że inwestycja nie polega na zasadniczej zmianie procesu produkcji oraz nie dotyczy dywersyfikacji zakładu, w związku z powyższym w przedmiotowym kryterium został oceniony negatywnie. Biorąc pod uwagę powyższe [C] Centrum Przedsiębiorczości stwierdziło, że wnioskodawca nie spełnił formalnych kryteriów wyboru projektów 0/1 - kryterium deklaracji realizacji projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi (lp. 5 zał. nr 1 do regulaminu konkursu). Kryterium to nie podlega uzupełnieniom zatem projekt nie został zakwalifikowany do oceny merytorycznej. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. wnioskodawca złożył za pośrednictwem [C] CP protest do Zarządu Województwa [A] (Instytucja Zarządzając RPO) , w ramach którego podał, że w jego ocenie wniosek spełnia kryterium formalne. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. skierowanym przez [C] Centrum Przedsiębiorczości, do wnioskodawcy, podtrzymano negatywny wynik oceny formalnej projektu i przekazało protest do Instytucji Zarządzającej RPO. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Zarząd Województwa [A.] poinformował wnioskodawcę, że złożony protest nie został uwzględniony. Zaskarżonym wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1) i pkt 2) zaskarżonego wyroku orzekł: stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [A.]. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji z powołaniem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146, dalej: u.z.r.p.) wyraził pogląd, że naruszono zasadę rzetelności dokonanych ocen, ponieważ "ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający ustaloną w formie regulaminu konkursu procedurę, konsekwentnie do tego zasadę równego dostępu do pomocy wywodzącą się z traktatowej zasady równości, a także zasady przejrzystości i rzetelności (...)." Sąd I instancji wskazał, że ocena poprawności wniosku skarżącej w zakresie pkt B.13.3., a więc z punktu widzenia zgodności z definicją inwestycji początkowej zawartej w art. 2 pkt 49 lit a rozporządzenia (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w stosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. EU L 187/1 z 26 czerwca 2014 r.), ze względu na sposób skonstruowania wniosku o dofinansowanie w kontrolowanej sprawie nie może zostać dokonywana na etapie oceny formalnej zerojedynkowej bez możliwości weryfikacji wniosku. Wynika to w sposób jednoznaczny z przytoczonej uwagi zawartej w instrukcji wypełniania wniosku, a także z unormowania proceduralnego, o którym mowa w załącznikach nr 1 i 3 Regulaminu konkursu. Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi ewentualnie uchylenia go i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: 1) art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku przejawiającą się w sformułowaniu wzajemnie wykluczających się podstaw uwzględnienia skargi, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia bowiem kontrolę instancyjną wyroku i jego wykonanie. 2) art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia bowiem wykonanie wyroku; 3) art. 61 ust. 8 pkt a) u.z.r.p. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [A], podczas gdy instytucją właściwą w rozumieniu tegoż przepisu oraz art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej jest instytucja organizująca konkurs (tj. [C.] Centrum Przedsiębiorczości), a nie instytucja rozpoznająca protest na negatywną ocenę projektu (tj. Zarząd Województw [A.]), co ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powierza wykonanie wyroku organowi nieposiadającemu kompetencji do przeprowadzenia merytorycznej oceny projektu, tym samym uniemożliwiając jego wykonanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Za podstawę wyroku z 17 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 619/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez [C] Centrum Przedsiębiorczości, z których wynika że [B] Sp. z o.o. w S. nie uzyskała dofinansowania projektu, ponieważ jej wniosek został odrzucony z powodu niespełnienia formalnych kryteriów wyboru projektów. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1) i pkt 2) zaskarżonego wyroku orzekł: stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [A]. Powołując podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, kasator powinien wskazać przepisy postępowania naruszone przez Sąd I instancji poprzez wyraźne określenie na czym uchybienie polegało i uprawdopodobnieniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone oraz wyraźne określenie, na czym to uchybienie polegało. Artykuł 141 p.p.s.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych, tj. paragrafów od 1 do 4. Natomiast art. 61 ust. 8 u.z.r.p. zawiera trzy punkty, a w pkt 1) znajdują się dwie jednostki redakcyjne tj. lit. a) i lit. b). Kasator dwukrotnie wskazał jako naruszoną jednostkę redakcyjną artykułu 141 p.p.s.a nieistniejący ust. 4 oraz art. 61 ust. 8 pkt a) u.z.r.p. Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny wszystkich trzech zarzutów skargi kasacyjnej. Trafny okazał się podniesiony w pkt 3) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p. przez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [A.], zamiast przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, tj. [C] Centrum Przedsiębiorczości. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p., w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 u.z.r.p.). Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 40 ust. 2 u.z.r.p. informacje o konkursie, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 u.z.r.p.), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 u.z.r.p.: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania". Regulacja ta jest przepisem postępowania tj. zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Kiedy sąd stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazuje jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, w trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Niezdefiniowanym wprost pojęciem "właściwa instytucja" ustawodawca posłużył się w art. 37 ust. 1 u.z.r.p., art. 38 ust. 4 u.z.r.p., art. 39 ust. 1 u.z.r.p., art. 40 ust. 1 u.z.r.p., art. 41 ust. 1 u.z.r.p., art. 43 ust. 1 u.z.r.p., art. 46 ust. 1,2, 3 i 4 u.z.r.p., art. 48 ust. 1, 3, 5 i 6 u.z.r.p., art. 49 ust. 1, 2, 3, 5, 6, 8, 9 i 10 u.z.r.p., tj. w przepisach zawartych w Rozdziale 13 Wybór projektów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Natomiast według art. 57 u.z.r.p., właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest (...). Zgodnie zaś z art. 55 u.z.r.p., protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą (...). Według art. 2 pkt 9) i pkt 11) u.z.r.p., instytucja pośrednicząca to podmiot, któremu została powierzona, w drodze porozumienia albo umowy zawartych z instytucją zarządzającą, realizacja zadań w ramach krajowego lub regionalnego programu operacyjnego. Natomiast instytucja zarządzająca to instytucja, o której mowa w art. 125 rozporządzenia ogólnego lub w art. 23 rozporządzenia EWT. Z kolei, według art. 2 pkt 17) lit. c) u.z.p.r., regionalny program operacyjny to program służący realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności w rozumieniu art. 5 pkt 7a lit. a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uchwalony przez zarząd województwa i przyjęty przez Komisję Europejską, odzwierciedlający cele zawarte we Wspólnych Ramach Strategicznych stanowiących załącznik I do rozporządzenia ogólnego oraz w umowie partnerstwa, które mają być osiągnięte za pomocą funduszy strukturalnych, będący podstawą realizacji działań w nim określonych, stanowiący program, o którym mowa w art. 96 rozporządzenia ogólnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, winien był przekazać jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, tj. [C] Centrum Przedsiębiorczości, ponieważ w art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p. mowa jest o właściwej instytucji z art. 39 ust. 1 u.z.r.p., czyli tej która organizuje i przeprowadza konkurs oraz przyjmuje wniosek o dofinansowanie projektu, a nie o właściwej instytucji do rozpoznania protestu (art. 55 u.z.r.p. i art. 57 u.z.r.p.). Jeśli zaś chodzi o zarzuty 1) i 2), to należy wskazać, że przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Wobec tego należy stwierdzić, że częściowo trafny jest podniesiony w pkt 2) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co dalszego postępowania adresowanych do organu niewłaściwego. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również bazuje na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Tym samym, nie jest trafny zarzut podniesiony w pkt 1) skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 203 pkt 2) p.p.s.a.