II OSK 1549/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 707/16 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 8 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi A. s.à r.l. (dalej również jako "skarżąca") na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego (dalej również jako "Wojewoda") z [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone postanowienie w całości, zaś w punkcie drugim, zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha, działając na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. 2015 r. poz. 2031 ze zm., dalej "specustawa drogowa") udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa ulicy Z. i ulicy L. w W." (dalej decyzja ZRID). W dniu [...] lipca 2016 r. A. s.á r.l. z siedzibą w L. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji przedkładając jednocześnie odwołanie. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w W. przy ul. J., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], zabudowanej budynkiem hipermarketu B. (dawniej R.), która to nieruchomość objęta została wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. o wydanie zezwolenia na realizację wyżej opisanej inwestycji drogowej. Jako użytkownik wieczysty, zgodnie z art. 11d specustawy drogowej, powinna zostać zawiadomiona o wszczęciu postępowania na adres wynikający z ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem z akt sprawy wynika, że ww. zawiadomienie zostało błędnie skierowane na adres nieruchomości przy ul. J. w W., a nie na adres Spółki wynikający z ewidencji gruntów, który powinien być ustalony na podstawie przesłanej do ewidencji umowy przeniesienia własności przedsiębiorstwa z dnia [...] grudnia 2014 r., na mocy której Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Na skutek błędów w adresie zawiadomienia - które to z tej racji okazało się nieskuteczne – strona nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu. Te same nieprawidłowości zostały popełnione przy doręczaniu zawiadomienia o wydaniu decyzji. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., odmówił Spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie postanowieniem nr [...], z tej samej daty, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, organ wskazał, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, decyzję ZRID doręcza się wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń umieszczanych w odpowiednich urzędach oraz w urzędowych publikatorach teleinformatycznych a także w prasie lokalnej. Ponadto zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID wysyła się dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze jest skuteczne. W niniejszej sprawie obwieszczenie Prezydenta Miasta Wałbrzycha o wydaniu zaskarżonej decyzji, umieszczone zostało na stronie internetowej BIP oraz na tablicy informacyjnej ogłoszeń Urzędu Miejskiego Wałbrzycha w dniu [...] kwietnia 2016 r., natomiast w prasie lokalnej: "Panoramie Wałbrzyskiej", ukazało się w dniu [...] maja 2016 r. Od tego też terminu, po upływie 14 dni, uważa się dokonanie publicznego obwieszczenia o decyzji. W tym kontekście organ zauważył, że dokonanie obwieszczenia regulowane jest przepisem art. 49 k.p.a. Wojewoda wskazał, że dla Spółki ostatnim dniem na złożenie odwołania od decyzji ZRID z dnia [...] kwietnia 2016 r., był dzień [...] maja 2016 r. Odwołanie zostało natomiast nadane w placówce Poczty Polskiej, w dniu [...] lipca 2016 r. a więc z uchybieniem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania. Co ważne, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ odmówił Spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. W takiej sytuacji, rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Prowadziłoby bowiem do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. s.á r.l. z siedzibą w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła naruszenie art. 11 d ust. 5, art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szeroka argumentacja (zbieżna z prezentowaną wcześniej w odwołaniu) wskazująca na naruszenie przepisów art. 11d ust. 5 i 11f ust. 3 specustawy drogowej ze względu na wadliwe doręczenia zawiadomień. Autor skargi wywodził, że zawiadomienia wysłane na adres nieruchomości wskazany w ewidencji gruntów nie mogą być uznane za skuteczne. Tym samym obwieszczenie o wydaniu decyzji ZRID również nie może wywoływać skutków prawnych wobec skarżącej, bo nie może sanować braku wcześniejszego skutecznego zawiadomienia. W dalszych wywodach podniesiono jednak, że nawet gdyby przyjąć, że przepis art. 49 k.p.a. znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, to warunkiem powstania fikcji doręczenia decyzji na podstawie art. 49 k.p.a. jest wcześniejsze, skuteczne, indywidualne zawiadomienie właściciela lub użytkownika wieczystego o wydaniu decyzji ZRID. Powstanie fikcji doręczenia nie może zaś nastąpić, jeżeli zostały naruszone zasady doręczenia określone w art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Zdaniem strony skarżącej, przepisy o doręczaniu zawiadomień (uregulowane w specustawie) i o fikcji publicznego doręczenia (uregulowane w k.p.a.) muszą być rozpatrywane łącznie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie II SA/Wr 706/16 uchylone zostało postanowienie odmawiające skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zatem Sąd uznał, że zasadne jest także uchylenie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. W zależności bowiem od wyniku w sprawie o przywrócenie terminu dla wniesienia odwołania, będzie konieczne lub też nie, orzeczenie przez organ w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu. W zaistniałych okolicznościach kontrolowane postanowienie uznać należało za przedwczesne. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasadzenie kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 8 lutego 2017 r. zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 58 k.p.a. i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej poprzez niesłuszne uchylenie postanowienia Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) w sytuacji gdy, w ocenie organu, skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od opisanej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Wojewoda podkreślił, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż dla skutecznego (terminowego) wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znaczenia ma wyłączenie okoliczność i data publicznego zawiadomienia o wydaniu tej decyzji w drodze obwieszczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać co następuje. Rozstrzygnięcie spornej sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się do kwestii ustalenia czy organ miał obowiązek ustalenia poprawności adresu skarżącej znajdującego się w katastrze nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nie podlega wątpliwości, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] kwietnia 2016 r., jednak nieprawidłowe zawiadomienie skarżącej stanowi niewątpliwie przesłankę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na początku należy zaznaczyć, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszna jest argumentacja Wojewody, że kwestia doręczenia indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skarżącej – jako dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu nieruchomości – nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Punktem odniesienia do takiej oceny jest uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 27 lutego 2017 r. II OPS 2/16, w której stwierdzono, że "Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem "pozostałych stron postępowania" jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Nic nie wskazuje na to, by z zakresu tego sformułowania ("pozostałe strony") ustawodawca domyślnie postanowił wyłączyć właścicieli i użytkowników wieczystych. Wobec tego sposób konstrukcji przepisu art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w odniesieniu do określenia podmiotów, w stosunku do których jest podejmowana czynność doręczenia decyzji, wskazuje na to, że w stosunku do dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych organ powinien początek biegu terminu do wniesienia odwołania wyznaczyć na podstawie zasad wynikających z art. 49 k.p.a. Odmienny wniosek musiałby w sposób niedopuszczalny zakładać, że posługując się wyrażeniem "pozostałe strony", co w założeniu ma tę kategorię podmiotów różnicować względem wnioskodawcy, ustawodawca nie był konsekwentny." Należy przy tym podkreślić, że przepis ten nie równoważy skutku zawiadomienia o wydaniu decyzji z doręczeniem decyzji. Pomimo powyższego w uchwale zawarto również stwierdzenie, iż: "Należy mieć jednocześnie na uwadze, że w każdym przypadku, w którym właściciel uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z powodu braku doręczenia indywidualnego zawiadomienia o jej wydaniu, bądź też spóźnione doręczenie tego zawiadomienia spowodowało, że strona nie zdążyła w terminie wyznaczonym na zasadach określonych w art. 129 § 2 w związku z art. 49 k.p.a. wnieść środka odwoławczego, przysługuje dotychczasowemu właścicielowi uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.)". W sprawie w której zapadła decyzja Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżąca taki wniosek złożyła, a postanowienie odmawiające przywrócenia terminu zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. II SA/Wr 706/16. Skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1374/17. W tej sytuacji postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2016 r. prawidłowo zostało uznane przez Sąd I instancji za przedwczesne. W tym stanie rzeczy postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. (nr [...]) zostało słusznie uchylone przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.