II SA/Wr 707/16

Dnia 8 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta W., działając na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej specustawa drogowa) udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa ulicy Z. N. i ulicy L. H. w W. (dalej decyzja ZRID). Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...] wniosła A. R. C. s.á.r.l z siedzibą w L. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Spółka wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w W. przy ul. J. K. 4, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], zabudowanej budynkiem hipermarketu B. (dawnej R.), która to nieruchomość objęta została wnioskiem z dnia [...] o wydanie zezwolenia na realizację wyżej opisanej inwestycji drogowej. Jako użytkownik wieczysty, zgodnie z art. 11d specustawy drogowej, powinna zostać zawiadomiona o wszczęciu postępowania na adres wynikający z ewidencji gruntów i budynków. Po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu [...], pełnomocnik Spółki stwierdził jednak, że wszystkie zawiadomienia wysyłane były na adres ul. J. K. 4 w W., który nie jest i nigdy nie był adresem siedziby Spółki wskazanym we ewidencji gruntów. Odwołująca się wskazała, że powinna być zawiadamiana na adres wskazany w umowie na podstawie której nabyła nieruchomość, która to umowa znajduje się w ewidencji gruntów. Strona zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 11d ust. 5 oraz 11f ust. 3 specustawy drogowej, gdyż nie była zawiadamiana o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji, w sposób określony w tych przepisach. W konsekwencji, w niniejszym postępowaniu, żadne z zawiadomień do niej kierowanych nie zostało jej skutecznie doręczone. W efekcie doszło także do naruszenia art. 7, art.9, art. 10 i art. 81 k.p.a., gdyż uniemożliwiono stronie czynny udział w postępowaniu jak też wypowiedzenie się co do zgromadzonych materiałów dowodowych. Obok zarzutów prawa procesowego odwołująca się przedstawiła także obszernie argumentowane zarzuty naruszenia przepis prawa materialnego. Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...], nr [...], odmówił Spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie postanowieniem nr [...], z tej samej daty, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, organ wskazał, że zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, decyzję ZRID doręcza się wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń umieszczanych w odpowiednich urzędach oraz w urzędowych publikatorach teleinformatycznych a także w prasie lokalnej. Ponadto zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID wysyła się dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze jest skuteczne. W niniejszej sprawie obwieszczenie Prezydenta Miasta W. o wydaniu zaskarżonej decyzji, umieszczone zostało na stronie internetowej BIP oraz na tablicy informacyjnej ogłoszeń Urzędu Miejskiego W. w dniu [...], natomiast w prasie lokalnej: "Panoramie W.", ukazało się w dniu [...]. Od tego też terminu, po upływie 14 dni, uważa się dokonanie publicznego obwieszczenia o decyzji. Wojewoda wskazał także na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że w zakresie skutków prawnych, zawiadomienie o wydaniu decyzji posiada jedynie walor informacyjny a skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji ZRID, związana jest wyłącznie z publicznym zawiadomieniem w drodze obwieszczeń (tak NSA w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. II OSK 1770/14, Lex nr 2053357). W tym kontekście organ zauważył, że dokonanie obwieszczenia regulowane jest przepisem art. 49 k.p.a. Wynika z niego, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach właściwego organu przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób w danej miejscowości, zgodne z przepisem szczególnym. W takiej sytuacji, zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. W związku z powyższym, Wojewoda wskazał, że dla Spółki ostatnim dniem na złożenie odwołania od decyzji ZRID z dnia [...], był dzień [...] Odwołanie zostało natomiast nadane w placówce Poczty Polskiej, w dniu [...] a więc z uchybieniem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania. Co ważne, postanowieniem z dnia [...] organ odmówił Spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. W takiej sytuacji, rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Prowadziłoby bowiem do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. R. C. s.á.r.l z siedzibą w L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła mu: Naruszenie przepisów postępowania, tj: 1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienie o wydaniu decyzji ZRID zostało prawidłowo i skutecznie doręczone skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uznania przez organ, że termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od dnia obwieszczenia o wydaniu decyzji ZRID; 2. art. 11 d ust. 5, art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej oraz art. 49 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że art. 49 k.p.a. ma zastosowanie na gruncie specustawy drogowej, z pierwszeństwem przed przepisami o doręczaniu zawiadomień według przywołanej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez organ uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych - oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szeroka argumentacja (zbieżna w prezentowaną wcześniej w odwołaniu) wskazująca na naruszenie przepisów art. 11d ust. 5 i 11f ust. 3 specustawy drogowej ze względu na wadliwe doręczenia zawiadomień. Autor skargi wywodził, że zawiadomienia wysłane na adres nieruchomości wskazany w ewidencji gruntów nie mogą być uznane za skuteczne. Tym samym obwieszczenie o wydaniu decyzji ZRID, również nie może wywoływać skutków prawnych wobec skarżącej, bo nie może sanować braku wcześniejszego skutecznego zawiadomienia. Skarżąca nie zgodziła się z oceną organu, że w jej przypadku zastosowanie znajdują przepisy art. 49 k.p.a. wskazując, że przepis art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej jest przepisem szczególnym do przepisów k.p.a. Wobec tego – zgodnie z poglądami doktryny – w jej przypadku, termin do wniesienia odwołania należy liczyć od dnia doręczania indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID a nie od dnia daty publicznego obwieszczenia. W dalszych wywodach podniosła jednak, że nawet gdyby przyjąć, że przepis art. 49 k.p.a. znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, to warunkiem powstania fikcji doręczenia decyzji na podstawie art. 49 k.p.a. jest wcześniejsze, skuteczne, indywidualne zawiadomienie właściciela lub użytkownika wieczystego o wydaniu decyzji ZRID. Powstanie fikcji doręczenia nie może zaś nastąpić, jeżeli zostały naruszone zasady doręczenia określone w art. 11d ust. 5 i art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej. Zdaniem strony skarżącej, przepisy o doręczaniu zawiadomień (uregulowane w specustawie) i o fikcji publicznego doręczenia (uregulowane k.p.a.) muszą być rozpatrywane łącznie. Przepis art. 49 k.p.a. nie stanowi bowiem samodzielnej podstawy prawnej do dokonywania publicznych zawiadomień. Ma bowiem zastosowanie wtedy, gdy zostało to uregulowane w przepisach szczególnych. Zdaniem skarżącej, pogląd przeciwny, prowadziłby do naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz mógłby prowadzić do naruszenia Konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 Konstytucji RP). Na potwierdzenie tego stanowiska, autor skargi, zacytował obszerne fragmenty orzeczenia NSA z dnia 4 marca 2015 r. (sygn.akt II OSK 2389/14). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności postanowienia Wojewody D. stwierdzającego, że odwołanie A. R. C. s.á.r.l z siedzibą w L., od decyzji ZRID Prezydenta Miasta W. z dnia [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 1 k.p.a. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma charakter bezwarunkowy, działanie organu nie jest zależne od zaistnienia w stanie faktycznym innych przesłanek niż złożenie odwołania po terminie. W niniejszej sprawie Wojewoda D. zaskarżonym postanowieniem stwierdził uchybienie przez Spółkę terminu do wniesienia odwołania od decyzji ZRID z dnia [...] wskazując, że początek biegu terminu do wniesienia odwołania należy liczyć po upływie 14 dni od publicznego obwieszczenia przez Prezydenta W. w prasie lokalnej o wydaniu tej decyzji, tj. od dnia [...]. Ostatnim dniem złożenia odwołania był zatem dzień [...] a Spółka odwołanie wniosła w dniu [...] Z akt sprawy wynika jednak, że skarżąca wystąpiła do organu odwoławczego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ZRID z dnia [...], do którego to wniosku załączyła odwołanie – dokonując tym samym czynności co do której uchybiła terminowi. Treść wniosku jest jednoznaczna i nie nasuwa żadnych wątpliwości co do jego charakteru. Zauważyć zatem należy, że złożenie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) po terminie, powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego czy odwołujący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.) czy też z prośbą taką nie wystąpił. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli wraz z odwołaniem (wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu to wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności wniosek ten rozpoznać, a następnie w zależności od oceny okoliczności i przyczyn wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia, bądź to wydać postanowienie, w którym stwierdzi, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź też, także w drodze postanowienia, przywrócić termin do złożenia odwołania i rozpoznać sprawę merytorycznie. Jeśli natomiast wnoszący odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie) nie wystąpił jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (por. np. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. II SA/Łd 697/16, dostępne CBOSA nsa.gov.pl) Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W myśl art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Wskazać także należy, na przyjmowany przez judykaturę pogląd, że jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje w ramach trybu określonego w art. 58 i 59 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 k.p.a. odnosi się do sytuacji gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 506/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt 1065/16 dostępne CBOSA nsa.gov.pl). Uzasadniając stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie organ, między innymi wskazał, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania z uchybieniem terminu który nie został rozpatrzony. Podzielając to stanowisko Sąd zauważa jednak, że w dniu [...] w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 706/16 w wyniku rozpatrzenia skargi A. R. C. s.á.r.l z siedzibą w L., Sąd uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...], odmawiające skarżącej Spółce przywrócenia terminu do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji. Skutkiem tego wyroku będzie stan w którym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pozostanie nie rozpoznany a pomimo to, w obrocie funkcjonować będzie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Istnieje zatem konieczność ponownego rozpoznania przez organ wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, przy czym, w świetle przedstawionych wyżej poglądów judykatury, od wyniku tego postępowania będzie zależeć, zasadność stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W zaistniałej sytuacji procesowej powinnością organu w pierwszej kolejności będzie zatem załatwienie wniosku o przywrócenie terminu. Rodzaj i charakter dalszych czynności winien zaś być uzależniony od treści rozstrzygnięcia w przedmiocie ostatnio wskazanego wniosku. Również bowiem w orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania można wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniosku strony o przywrócenie terminu (por. Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego Barbara Adamiak i Janusz Borkowski Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2014 r. wydanie 13, str. 534) Mając na uwadze powyższą okoliczność, a więc to, że uchylone zostało postanowienie odmawiające skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, Sąd uznał, że zasadne jest także uchylnie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. W zależności bowiem od wyniku w sprawie o przywrócenie terminu dla wniesienia odwołania, będzie konieczne lub też nie, orzeczenie przez organ w przedmiocie stwierdzania uchybienie terminu. W zaistniałych okolicznościach kontrolowane obecnie postanowienie uznać należy za przedwczesne. Z tych tez względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a o jego uchyleniu. Odnosząc się zaś do zawartych w skardze zarzutów Sąd zauważa, że w kwestii oceny skuteczności doręczania decyzji stronie, istotne są rozwiązania zawarte w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., zwanej dalej "specustawą drogową"), która stanowiła podstawę wydania przez Prezydenta W. decyzji ZRID z dnia [...]. Przepisy tej ustawy zawierają bowiem uregulowania szczególne dotyczące doręczeń pism i decyzji w postępowaniu poprzedzającym rozstrzygnięcie sprawy ZRID. Zgodnie zatem z art. 11g tej ustawy, od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest: 1) wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę; 2) minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w przypadku wydania decyzji przez wojewodę. W przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 11f ust. 3 ww. ustawy, obowiązkiem organu wydającego decyzję: wojewody w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosty w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest doręczenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadomienie o jej wydaniu pozostałych stron w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto organy wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Jak wynika z zacytowanych przepisów, art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, odmiennie reguluje sposoby zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji kończącej postępowanie w odniesieniu do wnioskodawcy i w odniesieniu do pozostałych stron postępowania - wśród których wyodrębnia właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. Wnioskodawcy inwestycji drogowej przysługują najszersze gwarancje procesowe, gdyż organ zawiadamia go o wszczęciu postępowania we właściwej formie przewidzianej w k.p.a., jak również w takiej samej formie, doręcza mu decyzję ZRID. Inaczej w tym względzie kształtuje się sytuacja pozostałych stron postępowania, w tym właścicieli i użytkowników wieczystych. Właściciele lub użytkownicy wieczyści zawiadamiani są bowiem o wszczęciu postępowania na adres wskazany w katastrze nieruchomości, zaś pozostałe strony w drodze obwieszczeń a więc w formie publicznego ogłoszenia (por. art. 11c ust.5 specustawy drogowej). Jeżeli zaś chodzi o decyzję ZRID kończącą postępowanie, to – zdaniem składu orzekającego - skoro ustawa przyjmuje, że organ zawiadamia pozostałe strony o jej wydaniu w drodze obwieszczeń a ponadto wysyła zawiadomienie o jej wydaniu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze, to przyjąć należy, że właściciele i użytkownicy wieczyści niejako dodatkowo zawiadamiani są o wydaniu decyzji, zaś podstawową formą ich zawiadomienia o decyzji, jest publiczne ogłoszenie. W rezultacie – zdaniem Sądu - również wobec tych podmiotów znajduje zastosowanie skutek procesowy oparty na wynikającym z art. 49 k.p.a. domniemaniu, że po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji. Dla biegu terminu do wniesienia odwołania dla strony skarżącej nie miała zatem znaczenia data doręczenia zawiadomienia. Jak jednak wywiedziono to w wyroku o sygn. akt II SA/Wr706/16 kwestia skuteczności doręczania zawiadomienia ma istotne znaczenie dla rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Postanowienie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 oraz art. 205 § 2 u.p.p.s.a.