II OSK 2389/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 315/14 w sprawie ze skargi J. H. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 315/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. H. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Starosta Suski decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1 i 2, art. 11i, art. 12 ust. 1-4, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 104, art. 107 § 1 – 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta Sucha Beskidzka udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa i przebudowa drogi gminnej klasy D (ul. N.) planowanej do realizacji na niżej wymienionych działkach ewidencyjnych znajdujących się między liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz znajdujących się w wyznaczonych terenach, na których ustala się obowiązek dokonania przebudowy drogi innej kategorii: "rozbudowa i przebudowa drogi gminnej klasy D (ul. N.) długości 98 m tj.: rozbudowa o chodnik prawostronny szerokości 2 m na działkach nr [...]; przebudowa polegająca na korekcie lokalizacji i wymianie: wypustów ulicznych wraz ze studzienkami, krawężników, nawierzchni jezdni, nawierzchni pobocza lewostronnego, nawierzchni zjazdów i części podbudowy na działkach nr [...]; budowa kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] położonej poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (roboty dodatkowe konieczne do wykonania); przebudowa włączenia w/w drogi gminnej do drogi powiatowej na działce nr [...] położonej poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (roboty dodatkowe konieczne do wykonania); całość inwestycji w obrębie ewidencyjnym Sucha Beskidzka, w jednostce ewidencyjnej Sucha Beskidzka". Pismem z dnia 28 października 2013 r. (data stempla pocztowego) J. H. wniósł odwołanie od tej decyzji, domagając się jej uchylenia ewentualnie stwierdzenia nieważności bądź zawieszenia postępowania przed organem I instancji. Wskazał, że decyzja narusza art. 8 k.p.a., a także art. 11 d ust. 5 i 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – przez doręczenie korespondencji na adres, pod którym strona nie mogła odebrać korespondencji. Zarzucił również rażące naruszenie art. 115 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez brak zastosowania, a ponadto prowadzenie w tej samej sprawie dwóch postępowań w trybie dwóch różnych regulacji, a także nieuwzględnienie znanych organowi z urzędu istotnych okoliczności (toczących się postępowań sądowych w tym samym przedmiocie), co pozostaje w sprzeczności z zasadami postępowania wyrażonymi w art. 6, art. 7 i 8 k.p.a. oraz konstytucyjnymi zasadami praw i wolności obywatelskich uwzględnionymi w regulacjach prawa międzynarodowego. J. H. zaznaczył, że o zmianie planu miejscowego dowiedział się przypadkowo, a o wniosku złożonym w trybie specustawy dopiero w dniu 15 października 2013 r. Podstawą wpisów w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości odwołującego się były decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz akt notarialny z dnia 29 października 2003 r. W obu dokumentach figuruje adres ul. N. Wysyłanie pism na adres zmarłego ojca strony nie zapewniło J. H. czynnego udziału w postępowaniu. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził, że odwołanie J. H. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Organ przytoczył treść art. 129 § 2 k.p.a., art. 49 i art. 141 § 2 k.p.a. Wskazał, że J. H., jako właściciel dzielonej działki nr [...] Sucha Beskidzka, posiada przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 11 d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta Suski, zgodnie z dyspozycją art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., doręczył decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2013 r. zawiadomił właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych we wniosku, a pozostałe strony w drodze obwieszczenia umieszczonego w Urzędzie Miejskim w Suchej Beskidzkiej (dnia [...] lipca 2013 r.), Starostwie Powiatowym (dnia [...] lipca 2013 r.), na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Suchej Beskidzkiej (dnia [...] lipca 2013 r.), a także w prasie lokalnej (dnia [...] lipca 2013 r.). W aktach sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów dla działek wchodzących w zakres planowanej inwestycji, sporządzone dnia 13 maja 2013 r. przez Starostę Suskiego, z których wynika, że J. H. jest właścicielem działki nr [...] Sucha Beskidzka i współwłaścicielem działki nr [...] Sucha Beskidzka. W wypisach tych podany został pełny adres skarżącego, na który wysyłane były zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz o wydaniu zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy organu I instancji znajdują się również zwrotne potwierdzenia odbioru ww. zawiadomień, adresowane do strony odwołującej się, które zostały zwrócone do Starostwa z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie". Organ odwoławczy uznał, że Starosta Suski prawidłowo poinformował strony postępowania o wydanej decyzji, podając podstawę prawną, nazwę i zakres inwestycji, nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy - wypełniając wymogi art. 11 f. ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W decyzji Starosty Suskiego, zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. zawarto pouczenie, iż od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Wojewody Małopolskiego, za pośrednictwem organu wydającego decyzję, tj. Starosty Suskiego, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Organ II instancji wskazał, że doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z uwagi na fakt, że najpóźniejszym terminem publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji był dzień 26 lipca 2013 r. organ odwoławczy ustalił, że termin doręczenia decyzji upłynął dnia 9 sierpnia 2013 r., a zatem termin do złożenia odwołań od tej decyzji upłynął dnia 23 sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, że J. H. był zawiadamiany prawidłowo o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, natomiast odwołanie z dnia 28 października 2013 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. H. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 22 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 44 – 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, poprzez niezastosowanie; art. 11 d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; art. 2 i art. 31 Konstytucji RP przez ukształtowanie ujemnych dla strony skutków prawnych oraz art. 129 § 2 k.p.a., art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Skarżący wskazał, że termin, w którym dowiedział się o decyzji biegł od dnia 15 października 2013 r., kiedy to skarżący podczas wizyty w Starostwie uzyskał informacje o wydaniu decyzji. J. H. podkreślił, że wnioskodawca i organ prowadzący postępowanie znali z urzędu adres do korespondencji skarżącego, przede wszystkim z powodu licznych toczących się postępowań w innych sprawach. Ponadto w dniu 27 września 2005 r. skarżący skierował do Burmistrza Miasta i Starosty Suskiego wnioski o uwzględnienie adresu do korespondencji. Kierowanie zatem korespondencji na adres zmarłego ojca przez ten sam organ, który prowadzi ewidencję gruntów, nie może być uznane za prawidłowe zastosowanie art. 11 d ust. 5 i art. 11 ust. 3 ustawy o realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r. J. H. podniósł dodatkowe argumenty, które miały przemawiać za uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że przepisem w oparciu o który organ II instancji stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest art. 134 k.p.a. Sąd przytaczając art. 49 k.p.a. wskazał, że aby dokonać doręczenia w formie obwieszczenia, organ musi być do tego umocowany przepisem szczególnym modyfikującym w tym zakresie postępowanie administracyjne w pewnej kategorii spraw. Przepisem takim jest art. 11 d ust. 2 oraz art. 11f ust 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 z 2003 r. z późn. zm. - dalej; ustawa). Ustawa ta jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do innych ustaw regulujących problematykę gospodarki nieruchomościami z mocy jej art. 1 ust. 1. Przepisy k.p.a. stosuje się w tym postępowaniu jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą (art. 11c ustawy). Sąd przytoczył art. 11d ust. 5 ustawy oraz art. 11f ust. 3 ustawy stanowiący, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Sąd podniósł, iż nie można domniemywać, że zawiadomienie w trybie art. 11f ust. 3 ustawy na adres wskazany w katastrze nieruchomości wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji. Zdaniem Sądu zawiadomienie to posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji, poprzez wskazane wyżej obwieszczenia w urzędzie organu wydającego tę decyzję, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg w ich obszarze projektowanej drogi publicznej, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Ustawa w odmienny sposób niż czyni to k.p.a. reguluje kwestię powiadamiania stron o wszczęciu postępowania oraz doręczania decyzji i w tym zakresie przepisów k.p.a. nie stosuje się. W ocenie Sądu organ nie miał obowiązku ustalać rzeczywistego, aktualnego miejsca pobytu skarżącego i powiadamiać go o wszczęciu postępowania, a następnie o wydaniu decyzji, ale zgodnie z wymogiem ustawowym obie te czynności dokonać na adres ujawniony w rejestrze gruntów nieruchomości, której postępowanie dotyczy. Doręczenie powiadomienia o wydanej decyzji miało jedynie walor informacyjny, a nie doręczenia decyzji. Procedura stworzona ustawą nie przewiduje jakichkolwiek skutków procesowych związanych z tym powiadomieniem. Ustawodawca, chcąc zapewnić pełniejszą wiedzę o toczącym się postępowaniu stronom, których nieruchomości objęte są postępowaniem, wprowadził jedynie obowiązek ich dodatkowego informowania, nie wprowadzając żadnych odmienności, jeżeli chodzi o kwestię samego doręczenie decyzji, które także w stosunku do nich odbywa się poprzez publiczne obwieszczenia. Na poparcie tego stanowiska Sąd przywołał orzeczenie NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 2136/11. Sąd wskazał, że niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się w oparciu o treść art. 49 k.p.a. fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem 14 dni od publicznego ogłoszenia. Termin doręczenia decyzji obliczać zatem należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty. Wobec powyższego powiadomienie skarżącego o wydaniu decyzji na adres ujawniony w rejestrze gruntów było jedynie informacją o zdarzeniu jakim było wydanie decyzji realizacyjnej, a nie doręczeniem. To bowiem nastąpiło na mocy fikcji prawnej - publicznego obwieszczenia. Słusznie zatem organ uznał, iż ostatnie ogłoszenie nastąpiło w dniu 26 lipca 2013 r., to termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 9 sierpnia 2013 r. Odwołanie skarżącego złożone w dniu 28 października 2013 r. nastąpiło z opóźnieniem obligującym organ do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 k.p.a. W skardze kasacyjnej J. H., reprezentowany przez adw. A. B., zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 20 ust. 2 pkt 2, w związku z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: "prawo geodezyjne") oraz § 44 - 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków (dalej: " rozporządzenie") - przez ich niezastosowanie tj. niezaktualizowanie właściciela działki oraz jego adresu w katastrze, pomimo złożonego wniosku przez skarżącego o dokonanie takiej aktualizacji, co skutkowało wysłaniem zawiadomienia o wydaniu decyzji Starosty Suskiego z dnia [...] lipca 2013 r. na nieaktualny adres skarżącego; b) art. 11 d ust. 5 i art. 11 f ust. 3 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "ustawa realizacji inwestycji") - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż doręczenie decyzji Starosty Suskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nastąpiło z upływem 14 dni od publicznego ogłoszenia, a zawiadomienie skarżącego (właściciela działki) na adres wskazany w katastrze ma walor jedynie informacyjny i nie stanowi doręczenia, od którego należy liczyć termin do wniesienia odwołania od decyzji; c) art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przez ukształtowanie ujemnych dla strony skutków prawnych, niezawinionych przez J. H. i niezależnych od jego prawidłowego i normatywnego zachowania. II. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), a mianowicie nieuwzględnienie w wydanym wyroku naruszenia przez organ administracji przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 1 b) p.p.s.a.); przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie ( art. 145 §1 pkt 1 c) p.p.s.a.),tj.: a) art. 129 § 2 k.p.a. - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez pominiecie, iż odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie; b) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 7 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez sąd błędnie ustalonego przez organ stanu faktycznego z pominięciem zasady postępowania, wyznaczonej przepisami art. 7 i 77 kpa - przez brak zbadania (pominięcie) istotnych przesłanek, pozwalających na właściwe ustalenie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy; c) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 65 § 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez sąd błędnie ustalonego przez organ stanu faktycznego z pominięciem zasady określonej art. 9 k.p.a. w związku z art. 65 § 2 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu pełnej treści żądania strony, występującej bez profesjonalnego pełnomocnika, a także niepoinformowanie strony o przysługujących jej uprawnieniach; d) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez brak w uzasadnieniu postanowienia stanowiska organu wobec ważnych zarzutów strony, dotyczących m. in. wadliwych zapisów w ewidencji gruntów; e) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a , polegające p.p.s.a. na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. mimo, że decyzja, której skarżący żąda uchylenia została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W oparciu o powyższe zarzuty J. H. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem, a nadto rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest nieuwzględnienie w zaskarżonym wyroku faktu pozbawienia strony uprawnienia do zaskarżenia wydanej decyzji na drodze złożenia odwołania, uznawanego w art. 78 Konstytucji RP za podstawowy środek ochrony wolności i praw obywatelskich. J. H. nie jest prawnikiem i składając odwołanie był przekonany i działał w zaufaniu, że organ administracji, zgodnie z posiadanymi kompetencjami i obowiązkiem, "pokieruje" dalej losami tego pisma. To przeświadczenie znajduje oparcie w treści przepisów postępowania, bo art. 128 k.p.a. stawia minimalne wymogi dla odwołania, a zasada informowania stron, wyrażona w art. 9 k.p.a., nakazuje organowi administracji informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a art. 7 k.p.a. wskazuje na obowiązek wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych. Nienależycie rozpatrzonym argumentem skargi było przekonanie J. H., że odwołanie wniósł w przepisanym terminie tj. w ciągu 14 dni od skutecznego zawiadomienia przez Starostwo (powzięcia wiedzy) o wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd odniósł się do tego argumentu ściśle formalnie, podkreślając charakter lex specialis przepisów "specustawy drogowej", a także skutek prawny, opisanego w art. 49 k.p.a. ogłoszenia wydania decyzji. To stanowisko Sądu, oparte na dosłownym brzmieniu przytoczonych przepisów, pozbawione jest koniecznej wykładni prawa w okolicznościach niniejszej sprawy. Szczególne regulacje przepisami "specustawy drogowej" zasad zawiadamiania o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji nie powodują ograniczenia stosowania innych przepisów k.p.a. Dbałość o słuszny interes strony I obowiązek wnikliwego rozpoznania okoliczności, nakazywały wyjaśnienie, czy adres podany w katastrze jest prawidłowy. Przejście do porządku dziennego nad faktem, że korespondencja nie jest podejmowana, w świetle wiedzy organu, że J. H. jest stroną innych postępowań i odbiera korespondencję kierowaną na inny adres, świadczy o pobieżnym, a nie wszechstronnym zbadaniu okoliczności sprawy. Zaniedbanie organu polegało na niewyjaśnieniu, dlaczego w katastrze nieruchomości znajduje się adres wadliwy. Tylko doręczanie pism procesowych na adres: ul. N. spełniało warunek właściwego - niewadliwego wykonania przepisów "specustawy drogowej". W dyspozycji organu, który wydał zaskarżoną decyzję - Starosty Suskiego znajdował się wniosek J. H. z 2005 r. o dokonanie w prowadzonej przez tego samego Starostę ewidencji gruntów wpisu adresu do korespondencji władającego gruntem. Starosta nie wykonał obowiązków obszernie opisanych w skardze złożonej do WSA. W ocenie skarżącego fakt ten dowodzi, że w chwili wydawania przez Starostę decyzji, toczyło się przed tym samym Starostą, niezakończone postępowanie o ustalenie wpisu adresu do korespondencji, a zatem wydanie decyzji przed rozstrzygnięciem wspomnianej kwestii było nieuprawnione, a obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania z wniosku Burmistrza Miasta Sucha Beskidzka. Niedopełnienie przez Starostę opisanych obowiązków obraża wymienione przepisy "specustawy drogowej", a także przepisy k.p.a., więc nie można uznać, że stronie prawidłowo doręczano korespondencję, a w szczególności zawiadomienie o wydanej decyzji. Nieprawidłowości zapisów w katastrze nastąpiły bez winy, a nawet wbrew woli, J. H. Sąd podkreślił nadrzędność zasady doręczania wynikającej z art. 49 k.p.a. w związku z art. 11 f. ust. 3 ustawy o realizacji inwestycji, stojąc na stanowisku, że wspomniane zawiadomienie ma jedynie charakter informacyjny, a nie procesowy. Zdaniem skarżącego, mając na względzie zasadę celowości stanowionego prawa, należy uznać, że zawiadomienie jest instytucją mającą na celu wzmocnienie pozycji procesowej strony, szczególnie właściciela gruntu. Ustawa wprowadza nieznany wcześniej, przyspieszony tryb wywłaszczania, dlatego zapewnienie dodatkowych gwarancji procesowych, tej słabszej stronie postępowania, było konieczne. Powstanie negatywnych dla strony skutków braku prawidłowego doręczenia zawiadomienia o wydanej decyzji, nieuzasadnionych w świetle oceny prawidłowości postępowania organu, przy uwzględnieniu przesłanek, którymi dysponował organ w chwili podejmowania działania, to ingerencja w sferę chronionych praw i wolności, naruszająca zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i zasadę proporcjonalności opisaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów. Jak stanowi przepis art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 687 ze zm.) - dalej specustawa drogowa - do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust.2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przepis art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej rozróżniania trzy kategorie podmiotów w zakresie sposobu zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji kończącej postępowanie. A mianowicie, ustawodawca w sposób szczególny wyróżnia wnioskodawcę inwestycji drogowej, któremu przysługują najszersze uprawnienia. Drugą grupę stanowią dotychczasowi właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, które to nieruchomości lub ich części ( według katastru nieruchomości ) stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Do trzeciej grupy należą pozostałe strony postępowania prowadzonego na podstawie przepisów specustawy drogowej. Powyższym kategoriom podmiotów odpowiadają określone sposoby zawiadamiania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji. Przepisy specustawy drogowej w tym zakresie stanowią lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej przewidziano trzy niezależne od siebie sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji: – po pierwsze, doręczenie decyzji, – po drugie, doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, – po trzecie, zawiadomienie w drodze obwieszczeń - odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Pierwsza forma dotyczy wyłącznie wnioskodawcy; tylko wnioskodawcy doręcza się decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji doręcza się zawiadomienie o wydaniu decyzji. Pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia. A zatem, w odróżnieniu od zawiadomienia w trybie publicznego obwieszczenia, zawiadomienie poprzez doręczenie pisma o wydaniu decyzji dokonywane jest w sposób indywidualny, w trybie art. 39 k.p.a. Każdemu z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji doręcza się zawiadomienie o jej wydaniu indywidualnie, za pokwitowaniem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, ze wskazaniem miejsca, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji. Ta kategoria podmiotów nie musi we własnym zakresie poszukiwać informacji o wydanej decyzji, a ma prawo oczekiwać, że zostanie poinformowana w drodze indywidualnego zawiadomienia o jej wydaniu. Jest to uzasadnione dokonywaną ingerencją w chronione konstytucyjnie prawo własności i prawo użytkowania wieczystego (silne prawo rzeczowe zbliżone do prawa własności ). Podmioty, którym odejmowane jest prawo własności nieruchomości lub ich części bądź prawo użytkowania wieczystego muszą mieć realną możliwość skorzystania z praw procesowych w toku postępowania administracyjnego, w tym z prawa do wniesienia odwołania bez konieczności poszukiwania informacji czy została już wydana decyzja - poprzez śledzenie stron internetowych czy też wielokrotne stawiennictwa w odpowiednim urzędzie celem sprawdzenia czy jest już wywieszone obwieszczenie o wydaniu decyzji. Przyjęcie odmiennego poglądu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kłóciłoby się z zasadą państwa prawa. Należy dostrzec, że właściciele i użytkownicy wieczyści w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej są i tak w znacznie mniej korzystnej sytuacji niż w innych postępowaniach administracyjnych, w których stronom doręcza się decyzję – art. 109 § 1 k.p.a. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji – art. art. 11f ust. 4 specustawy drogowej. To zaś oznacza, że dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty, aby zapoznać się z treścią decyzji i ocenić, czy zamierza skorzystać z prawa do wniesienia odwołania od wydanej decyzji musi udać się do miejsca wskazanego w zawiadomieniu i tam zapoznać się z decyzją. Jedynie bowiem zapoznanie się z treścią decyzji i zawartymi w niej rozstrzygnięciami ( w tym dotyczącymi oznaczenia nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jak również dotyczącymi określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości – art. art. 11f ust. 1 specustawy drogowej ) pozwala na zadecydowanie przez dany podmiot, czy wniesie od tej decyzji odwołanie i czy uczyni to samodzielnie czy też skorzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika; w tym drugim przypadku także pełnomocnik strony będzie zmuszony zapoznać się z decyzją w miejscu wskazanym w zawiadomieniu. Podkreślić należy, że w przypadku zawiadomienia w trybie obwieszczenia, które następuje w trybie art. 49 k.p.a., podmioty zawiadamiane w ten sposób muszą samodzielnie dokonywać ustaleń, czy decyzja została już wydana, czy zostało dokonane obwieszczenie o jej wydaniu. Przepis art. 49 k.p.a. łagodzi rygory wynikające z kodeksowej zasady pisemności przewidzianej w art. 109 § 1 k.p.a. Ta forma powiadamiania adresatów aktów organu administracji stanowi słabszą gwarancję ochrony ich interesów w porównaniu z doręczeniami uregulowanymi w art. 39 – 48 k.p.a. Nadto, skoro ustawodawca w art. 11f. ust. 3 specustawy drogowej jednoznacznie postanawia, iż doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne, to nie można przyjmować, że zawiadomienie o wydaniu decyzji nie ma żadnego znaczenia procesowego. Gdyby wolą ustawodawcy nie było przypisanie zawiadomieniu o wydaniu decyzji charakteru zrównanego z doręczeniem decyzji, to zbędne byłoby uregulowanie w specustawie drogowej skutku prawnego doręczenia tego zawiadomienia. Jeśli zawiadomienie miałoby mieć jedynie charakter informacyjny, to nie znajdowałoby uzasadnienia ustawowe określenie skuteczności doręczenia tego zawiadomienia. Rodziłoby się pytanie o sens takiej regulacji. Przypomnieć też należy, iż mocy art. 11f ust. 6 przepisy ust. 3-5 specustawy drogowej stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji. Unormowanie zawarte w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej upoważnia do zajęcia stanowiska, że ustawodawca celowo zróżnicował sposoby zawiadamiania określonych kategorii podmiotów o wydaniu decyzji. Celem nałożenia na organy obowiązku doręczenia dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zwiększenie stopnia ochrony praw tej kategorii podmiotów, której w sposób szczególny dotykają skutki prawne wydania decyzji. Indywidualne doręczanie zawiadomień o wydanej decyzji zwiększa pewność, że ta kategoria podmiotów, których prawa doznają istotnej ingerencji – decyzja wiąże się z odjęciem prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości w całości lub części - uzyskają wiadomość o wydaniu decyzji. Wprawdzie stopień ochrony tych praw i tak jest mniejszy niż przy doręczaniu decyzji, lecz jednocześnie większy niż w przypadku dokonywania zawiadomień w trybie obwieszczenia. Podkreślić też należy, że skoro przepis art. 11d ust. 5 specustawy drogowej nakazuje doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji ( na adres wskazany w katastrze nieruchomości), to ta kategoria podmiotów ma prawo oczekiwać, że o wydanej decyzji dowiedzą się również w drodze indywidualnego zawiadomienia, a nie będą zmuszeni "poszukiwać" informacji, czy decyzja taka została już wydana i śledzić obwieszczenia i strony internetowe. Co prawda redakcja przepisu art. 11f ust. 3 specustawy drogowej może nasuwać pewne wątpliwości, gdyż sformułowanie "Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu" zostało zamieszczone po słowach "zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń", to jednak nie stanowi to wystarczającego argumentu do podważenia zaprezentowanego wyżej stanowiska dotyczącego trzech form zawiadamiania o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zauważyć należy, iż w przepisie art. 11d ust. 5 specustawy drogowej w pierwszej kolejności mówi się o doręczaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji, a następnie o zawiadamianiu pozostałych stron w drodze obwieszczeń. Przepis art. 11f ust. 3 specustawy drogowej i przepis art. 11d ust. 5 tej ustawy winny być wykładane w jednolity sposób, mimo nieco odmiennych sformułowań, a przy ich interpretacji należy mieć na uwadze cel takich uregulowań prawnych i realną możliwość ochrony praw podmiotów, w których prawa decyzja ingeruje najbardziej, jak też ekstraordynaryjność specustawy drogowej i związaną z tym uproszczoną procedurę. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych, lecz uproszczona procedura nie może usprawiedliwiać naruszania podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Inne rozumienie tych norm prawnych naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP) i mogłoby prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Ochronę prawa własności przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Prawo własności nie jest wprawdzie prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, lecz Konstytucja RP dopuszczając takie ograniczenia w art. 64 ust. 3 jednoznacznie stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Z tych względów uproszczona procedura specustawy drogowej nie może uzasadniać takiej interpretacji jej przepisów, która byłaby sprzeczna z tymi zasadami. Nadto, gdyby przyjąć inną interpretację przepisu art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, to ustanowione w tym przepisie zróżnicowanie sposobu zawiadomienia poszczególnych kategorii podmiotów o wydaniu decyzji zostałoby pozbawione prawnego sensu tej regulacji. Nie sposób też nie dostrzegać, że nawet przy doręczaniu dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym indywidualnych zawiadomień o wydaniu decyzji, pozostają w mniej uprzywilejowanej sytuacji niż wnioskodawca, któremu doręcza się decyzję. Z powyższych względów należy przyjąć, iż w przepisie art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 687 ze zm.), stanowiącym uregulowanie lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawodawca wprowadził instytucję indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji. W przypadku tych podmiotów, którym przepis specustawy drogowej nakazuje wysyłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Za przyjęciem odmiennego poglądu nie może przemawiać kwestia zróżnicowania terminów na wniesienie odwołania. Takie bowiem zróżnicowanie występuje również w przypadku doręczania decyzji w postępowaniu administracyjnym na zasadach ogólnych, gdy każda ze stron otrzymuje decyzję w innym terminie. Zaznaczyć należy, iż przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013r., sygn. akt II OSK 2097/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Zauważyć też należy, iż w doktrynie również zwraca się uwagę na kwestie związane z instytucją indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji ( por. P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elżanowski, K. A. Wąsowski - Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, LEX. S. 64-66 – opowiadający się za liczeniem terminu do wniesienia odwołania od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Przeciwny pogląd prezentuje M. Wolanin w: Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wydawnictwo C.H. Beck). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji na skutek błędnej wykładni art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wadliwie przyjął, iż bieg terminu do wniesienia odwołania w przypadku skarżącego J. H. należy liczyć od dnia obwieszczenia ( art. 49 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji podzielił tym samym błędną wykładnię tego przepisu dokonaną przez organ administracji publicznej i zaakceptował niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w tej sprawie. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji zawiadomienie o wydaniu decyzji nie ma jedynie waloru informacyjnego, lecz jako indywidualne zawiadomienie wywołuje skutki takie, jakie wiążą się z doręczeniem decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić pogląd prawny zaprezentowany w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji winien rozpoznać sprawę mając na uwadze, że skarżący J. H. należy do kategorii podmiotów powiadamianych o wydaniu decyzji w drodze indywidualnego zawiadomienia. Z uwagi na błędną wykładnię art. 11f ust. 3 specustawy drogowej Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się co do zarzutów i argumentów skarżącego, w tym dotyczących wniosku o zmianę danych w ewidencji gruntów i powiadomienia organu o adresie dla doręczeń. W tej sytuacji zajęcie stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w pozostałych kwestiach byłoby przedwczesne. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.