II SA/Kr 315/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie WSA Mirosław Bator /spr./ Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi J.H. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 19 grudnia 2013 r., znak: [....] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala II SA/Kr 315/14 Uzasadnienie Starosta decyzją z dnia 19 lipca 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1 i 2, art. 11i, art. 12 ust. 1-4, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 104, art. 107 § 1 – 3 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa i przebudowa drogi gminnej klasy D (ul. N.) planowanej do realizacji na niżej wymienionych działkach ewidencyjnych znajdujących się między liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz znajdujących się w wyznaczonych terenach, na których ustala się obowiązek dokonania przebudowy drogi innej kategorii: "rozbudowa i przebudowa drogi gminnej klasy D (ul. N.) długości 98 m tj.: - rozbudowa o chodnik prawostronny szerokości 2 m na działkach nr [...], [...], [...]; - przebudowa polegająca na korekcie lokalizacji i wymianie: wypustów ulicznych wraz ze studzienkami, krawężników, nawierzchni jezdni, nawierzchni pobocza lewostronnego, nawierzchni zjazdów i części podbudowy na działkach nr [...], [...], [...]; - budowa kanalizacji deszczowej na działkach nr [...], [...], [...], położonej poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (roboty dodatkowe konieczne do wykonania); - przebudowa włączenia w/w drogi gminnej do drogi powiatowej na działce nr [...] położonej poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (roboty dodatkowe konieczne do wykonania); - całość inwestycji w obrębie ewidencyjnym S., w jednostce ewidencyjnej S.". Pismem z dnia 28 października 2013 r. (data stempla pocztowego) J. H. wniósł odwołanie od tej decyzji, domagając się jej uchylenia ewentualnie stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia bądź zawieszenia postępowania przed organem I instancji. Wskazał, że decyzja narusza art. 8 K.p.a., a także art. 11 d ust. 5 i 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – przez doręczenie korespondencji na adres, pod którym strona nie mogła odebrać korespondencji. Zarzucił również rażące naruszenie art. 115 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez brak zastosowania, a ponadto prowadzenie w tej samej sprawie dwóch postępowań, w trybie dwóch różnych regulacji, a także nieuwzględnienie znanych organowi z urzędu istotnych okoliczności (toczących się postępowań sądowych w tym samym przedmiocie), pozostaje w sprzeczności z zasadami postępowaniami, wyrażonymi w art. 6, 7 oraz 8 K.p.a., a także konstytucyjnymi zasadami praw i wolności obywatelskich uwzględnionymi w regulacjach prawa międzynarodowego. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że o zmianie planu miejscowego dowiedział się przypadkowo, a o wniosku złożonym w trybie specustawy dopiero w dniu 15 października 2013 r. Podstawą wpisów w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości odwołującego się były decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 grudnia 2005 r. oraz akt notarialny z dnia 29 października 2003 r. W obu dokumentach figuruje adres ul. N.. Wysyłanie pism na adres zmarłego ojca strony nie zapewniło mu czynnego udziału w postępowaniu. Wojewoda postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził, że odwołanie J. H. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 49 i art. 141 § 2 K.p.a. zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego głoszenia, natomiast odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Bezwzględnie J. H. jako właściciel dzielonej działki nr [...] obręb nr [...] posiada przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 11 d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Starosta zgodnie z dyspozycją art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. doręczył decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2013 r. zawiadomił właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych we wniosku, a pozostałe strony w drodze obwieszczenia umieszczonego w Urzędzie Miejskim w S. (dnia 26 lipca 2013 r.), Starostwie Powiatowym (dnia 22 lipca 2013 r.), na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w S. (dnia 26 lipca 2013 r.), a także w prasie lokalnej (dnia 25 lipca 2013 r.). W aktach sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów dla działek wchodzących w zakres planowanej inwestycji, sporządzone dnia 13 maja 2013 r. przez Starostę, z których wynika, że J. H. jest właścicielem działki nr [...] obr. nr [...], S. i współwłaścicielem działki nr [...] obr. nr [...], S.. W wypisach tych podany został również pełny adres skarżącego, na który wysyłane były zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również o wydaniu zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy organu I instancji znajdują się również zwrotne potwierdzenia odbioru ww. zawiadomień Starosty, adresowane do strony odwołującej się, które zostały zwrócone do Starostwa z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie". Starosta prawidłowo poinformował strony postępowania o wydanej decyzji podając podstawę prawną, nazwę i zakres inwestycji, wskazał nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz podał informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy - należycie wypełniając wymogi przepisu art. 11 f. ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W decyzji Starosty, zgodnie z wymogami art. 107 K.p.a. zawarto pouczenie, iż od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Wojewody, za pośrednictwem organu wydającego decyzję, tj. Starosty, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z uwagi na fakt, że najpóźniejszym terminem publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji był dzień 26 lipca 2013 r. organ odwoławczy ustalił, że termin doręczenia decyzji upłynął dnia 9 sierpnia 2013 r., zatem termin do złożenia odwołań od tej decyzji upłynął dnia 23 sierpnia 2013 r. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że J. H. był zawiadamiany prawidłowo zarówno o wszczęciu postępowania, jak również o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, natomiast jego odwołanie z 28 października 2013 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. H., domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 22 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 44 – 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, poprzez niezastosowanie; art. 11 d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; art. 2 i art. 31 Konstytucji RP przez ukształtowanie ujemnych dla strony skutków prawnych oraz art. 129 § 2 K.p.a., art. 7 i 77 K.p.a, a także art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że termin w którym strona dowiedziała się o decyzji biegł od dnia 15 października 2013 r., kiedy to skarżący uzyskał informacje o wydaniu decyzji, podczas wizyty w Starostwie. Zarówno wnioskodawca jak i organ prowadzący postępowanie znali z urzędu adres do korespondencji skarżącego, przede wszystkim z powodu licznych toczących się postępowań w innych sprawach. Ponadto w dniu 27 września 2005 r. skarżący skierował do Burmistrza Miasta i Starosty wnioski o uwzględnienie adresu do korespondencji. W tych okolicznościach kierowanie przez ten sam organ, który prowadzi ewidencję gruntów korespondencji na adres zmarłego ojca nie może być uznane za prawidłowe zastosowanie art. 11 d ust. 5 i art. 11 ust. 3 ustawy o realizacji inwestycji. Starosta miał obowiązek zbadać aktualność danych znajdujących się w katastrze i dopiero wówczas skierować korespondencję na właściwy adres. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r. J. H. podniósł dodatkowe argumenty, które miały przemawiać za uwzględnieniem jego skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności postanowienia Wojewody stwierdzające, iż odwołanie J. H. od decyzji Starosty z 10 lipca 2013 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia. Przepisem w oparciu o który organ II instancji stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest art. 134 k.p.a. Stanowi on, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zdaniem organu termin do wniesienia odwołania minął skarżącemu w dniu 23 sierpnia 2013 r., natomiast odwołanie zostało wniesione 28 października 2013 r. Nie został także złożony wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Zachodzą zatem podstawy do stwierdzenia wniesienia odwołania po ustawowym terminie. Stanowisko to jest prawidłowe. Przepis art. 49 k.p.a. stanowi, iż strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady dokonywania doręczeń przez pocztę lub pracownika w miejscu zamieszkania strony. By skorzystać z tego przepisu – dokonać doręczenia w formie obwieszczenia, organ musi być do tego umocowany przepisem szczególnym modyfikującym w tym zakresie postepowanie administracyjne w pewnej kategorii spraw. Przepisem takim jest art. 11 d ust 2 oraz art. 11f ust 3ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 z 2003 r. z późn. zm. - dalej; ustawa). Ustawa ta jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do innych ustaw regulujących problematykę gospodarki nieruchomościami z mocy jej art. 1 ust 1 który stanowi, iż określa on zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach, zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawachsamodzielnie i kompleksowo reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach a także tryb postępowania w relacji organ administracji i strona postępowania także w zakresie dokonywania doręczeń i powiadomień. Przepisy K.p.a stosuje się w postępowaniu o zgodę na realizację inwestycji drogowej, jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą (art. 11c ustawy). Ta z kolei w przepisie art. 11d ust 5 stanowi, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Z kolei przepis art. 11f ust. 3 ustawy mówi, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni popiera także stanowisko zajmowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w wyroku z dnia 22 listopada 2010 r. VII SA/Wa 1471/10, iż nie można domniemywać, iż zawiadomienie w trybie art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na adres wskazany w katastrze nieruchomości wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji. Omawiane zawiadomienie posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest zatem z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji, poprzez opisane wyżej obwieszczenia w urzędzie organu wydającego tę decyzję, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg w ich obszarze projektowanej drogi publicznej, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej (LEX nr 759997). Tak więc ustawa w odmienny sposób niż czyni to K.p.a. reguluje kwestię powiadamiania stron o wszczęciu postępowania, oraz doręczania wydanej decyzji i w tym zakresie przepisów K.p.a. nie stosuje się. Organ nie miał zatem obowiązku ustalać rzeczywistego, aktualnego miejsca pobytu skarżącego i powiadamiać go o wszczęciu postępowania a następnie o wydaniu decyzji ale zgodnie z wymogiem ustawowym obie te czynności dokonać na adres ujawniony w rejestrze gruntów nieruchomości której postępowanie dotyczy. Sąd podkreśla przy tym, iż samo doręczenie powiadomienia o wydanej decyzji miało jedynie walor informacyjny a nie doręczenia decyzji. Procedura stworzona ustawą nie przewiduje bowiem jakichkolwiek skutków procesowych związanych z tym powiadomieniem. Ustawodawca chcąc zapewnić pełniejszą wiedzę o toczącym się postępowaniu stronom, których nieruchomości objęte są postępowaniem, wprowadził jedynie obowiązek ich dodatkowego informowania, nie wprowadzając żadnych odmienności, jeżeli chodzi o kwestię samego doręczenie decyzji, które także w stosunku do nich odbywa się poprzez publiczne obwieszczenia. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2011 r. II OSK 2136/11 przepis art. 49 k.p.a. w sposób jednoznaczny stwierdza, że w przypadku obwieszczenia, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja ta jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się w oparciu o treść art. 49 k.p.a. fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem 14 dni od publicznego ogłoszenia. Termin doręczenia decyzji obliczać zatem należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty (LEX nr 1070376). W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia5 kwietnia 2011 r. II OSK 234/11. wskazując, iż na gruncie wykładni językowej pojęcie 'dzień publicznego ogłoszenia' należy rozumieć jako termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić. W przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, dopuszczonych przez art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 k.p.a.LEX nr 992514. W tym stanie rzeczy powiadomienie skarżącego o wydaniu decyzji na adres ujawniony w rejestrze gruntów był jedynie informacja o zdarzeniu jakim było wydanie decyzji realizacyjnej a nie doręczeniem. To bowiem nastąpiło na mocy fikcji prawnej - publicznego obwieszczenia. Słusznie zatem organ uznał, iż w związku z tym, iż ostatnie ogłoszenie nastąpiło w dniu 26 lipca 2013 r. to termin do złożenia odwołania od tej decyzji upłynął 9 sierpnia 2013 r. W tej sytuacji odwołanie skarżącego złożone w dniu 28 października 2013 r. nastąpiło z opóźnieniem obligującym organ do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 134 K.p.a. Wszelkie okoliczności o których mowa w skardze, mogły by być przez organ rozpoznawane w postępowaniu po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania (który jednak nie został złożony) lub ewentualnie w postępowaniu o wznowienie postępowania. Są jednak bez znaczenia dla oceny prawnej sprawy rozpoznawanej przez sąd w niniejszym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.