II OSK 2097/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 12/13 w sprawie ze skargi S. M. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 12/13, oddalił skargę S. M. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej, pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 958 Chabówka – Czarny Dunajec polegająca na budowie chodnika oraz kanalizacji deszczowej w ciągu drogi wojewódzkiej nr 958 w miejscowości Raba Wyżna i Bielanka. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że odwołanie S. M. od powyższej decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Organ wskazał, że skoro zaskarżona decyzja zapadła na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), to doręczenie tej decyzji również nastąpiło w sposób szczególny w tej ustawie przewidziany. Wojewoda zgodnie z ww. art. 11f ust. 3 specustawy doręczył swoją decyzję wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadomił o jej wydaniu w drodze obwieszczeń: na tablicy ogłoszeń Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniach od 3 do 8 lutego 2012 r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Raba Wyżna w dniach od 3 do 7 lutego 2012 r. oraz na stronie internetowej ww. urzędu w tym samym terminie oraz w prasie lokalnej "Gazeta Wyborcza", wydanie krakowskie, w dniu 9 lutego 2012 r. Natomiast dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości organ pierwszej instancji poinformował ponadto o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Organ stwierdził, że obwieszczenie zostało najpóźniej ogłoszone w dniu 9 lutego 2012 r., a więc przewidziany w przepisie art. 49 k.p.a. czternastodniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji zakończył się w dniu 23 lutego 2012 r. Zatem termin na wniesienie odwołania od ww. decyzji upłynął w dniu 8 marca 2012 r. Odwołanie S. M. z dnia 9 kwietnia 2012 r., było nadane w placówce pocztowej w dniu 17 kwietnia 2012 r., a więc zostało wniesione z uchybieniem terminu określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Zdaniem Ministra brak wiedzy poszczególnych stron o wydaniu decyzji nie wyłącza prawnego domniemania jej skutecznego doręczenia w myśl art. 49 k.p.a. Nie może to zatem stanowić usprawiedliwienia dla uznania przekroczenia terminu do złożenia odwołania za niezawinione przez określoną stronę tej decyzji. Przekroczenie terminu do złożenia odwołania powoduje konieczność stwierdzenia przez organ odwoławczy złożenia odwołania z uchybieniem ustawowego terminu. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ wyjaśnił, iż poza formami publicznego ogłaszania o wydaniu decyzji, ustawodawca nałożył na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji o jej wydaniu. Nie można jednak przypisać temu zawiadomieniu skutków analogicznych do tych, które zostały określone w art. 49 k.p.a. Indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji nie jest więc formą publicznego zawiadomienia, dlatego nie można temu zawiadomieniu przypisywać takich samych skutków prawnych w zakresie doręczenia decyzji, jakie ustawodawca przypisał formom publicznego zawiadomienia w art. 49 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenia odbioru zawiadomienia z dnia 3 lutego 2012 r., o wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., z którego wynika, że wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się oddać adresatowi, przesyłka listowa polecona nr [...] została złożona w dniu 7 lutego 2012 r. w Urzędzie Pocztowym w Rabie Wyżnej, a zawiadomienie o tym zostało umieszczone na drzwiach mieszkania adresata. Przedmiotowa przesyłka została, po upływie terminu odbioru, zwrócona nadawcy w dniu 23 lutego 2012 r. jako niepodjęta w terminie. S. M. w skardze na powyższe postanowienie zarzucił mu błędne ustalenia faktyczne poprzez uznanie, iż zgromadzony materiał dowodowy pozwala na przyjęcie prawidłowości doręczenia. Zdaniem skarżącego w sprawie nie dokonano, mimo posiadanych wiadomości, prawidłowego doręczenia na adres znany doskonale organom Gminy oraz nieodpowiednio zaawizowano przesyłkę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że według art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji na gruncie wykładni językowej pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy rozumieć jako termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten należy rozumieć, jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić. W przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, dopuszczonych przez art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2011 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 234/11, Lex nr 992514). W ocenie Sądu w toku przedmiotowego postępowania organy zastosowały powyższe ustawowe reguły. Obwieszczenie publiczne najpóźniejsze, miało miejsce 9 lutego 2012 r., w związku z czym 23 lutego 2012 r. nastąpiło doręczenie przez obwieszczenie. Kolejne czternaście dni to okres na złożenie odwołania, zatem termin na jego złożenie upływał w dniu 8 marca 2012 r. Odwołanie skarżącego nadane zostało w dniu 17 kwietnia 2012 r., zatem po terminie. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygnaturze akt VII SA/Wa 1471/10, gdzie wskazano, że nie można domniemywać, iż zawiadomienie w trybie art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na adres wskazany w katastrze nieruchomości wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji. Omawiane zawiadomienie posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest zatem z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji, poprzez opisane wyżej obwieszczenia w urzędzie organu wydającego tę decyzję, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg w ich obszarze projektowanej drogi publicznej, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Z tych względów Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.). S. M. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 49 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi na postanowienie w sytuacji, w której zostało ono wydane z naruszeniem art. 11f ust. 3 ustawy oraz art. 49 k.p.a., bowiem odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2012 r., zostało złożone w ustawowym terminie przewidzianym do jego wniesienia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 11f ust. 3 ustawy oraz art. 49 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchylenie postanowienia w wyniku uznania przez Sąd, że organ wydając postanowienie nie naruszył przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ, z naruszeniem ww. wskazanych przepisów stwierdził, że: – doręczenie skarżącemu (jako właścicielowi nieruchomości dotkniętej skutkami decyzji) indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji, o którym mowa w art. 11f ust. 3 ustawy, miało charakter wyłącznie informacyjny i nie wpływało na rozpoczęcie biegu terminu do złożenia przez skarżącego odwołania; – skuteczność doręczenia decyzji skarżącemu (jako właścicielowi nieruchomości objętej skutkami prawnymi decyzji) związana jest wyłącznie z publicznym zawiadomieniem o wydaniu tej decyzji, w sposób określony w art. 11f ust. 3 ustawy i ze skutkami wynikającymi z art. 49 k.p.a.; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., w wyniku nieuwzględnienia skargi i nieuchylenia postanowienia, które zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.), polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału sprawy oraz na jego dowolnej ocenie i w konsekwencji błędnym ustaleniu momentu, od którego biegł dla skarżącego termin na złożenie odwołania od decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w nich podstawy. Nietrafne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące interpretacji i zastosowania w sprawie przepisów art. 11f ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej "ustawą z 2003 r.") oraz art. 49 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ orzekający w sprawie, a następnie Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjęły, że skuteczność doręczenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej związana jest wyłącznie z publicznym zawiadomieniem o wydaniu decyzji w sposób określony w art. 11f ust. 3 cyt. ustawy ze skutkami wynikającymi z art. 49 k.p.a., a doręczenie skarżącemu indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji miało charakter wyłącznie informacyjny i nie wpływało na rozpoczęcie biegu terminu do złożenia odwołania. Stosownie do art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie lub doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym dającym podstawę do zastosowania instytucji doręczenia przez obwieszczenie jest przywoływany wyżej art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. stanowiący, że Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że obowiązują dwie różne formy zawiadomienia o wydawanej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a mianowicie: decyzja na piśmie doręczana jest wyłącznie inwestorowi, natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, w odpowiednich urzędach w tym przepisie wskazanych, a także w prasie lokalnej. W rezultacie takiej regulacji dla wnioskodawcy termin przewidziany na złożenie odwołania liczony jest od dnia doręczenia decyzji. Natomiast co do pozostałych stron obowiązuje reguła określona w art. 49 k.p.a., zgodnie z którą doręczenie decyzji jest skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Oznacza to zarazem, że termin do złożenia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) liczony jest od dnia domniemanego prawnie doręczenia decyzji. Podkreślić należy, że z publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji wiąże się domniemanie prawne jej doręczenia wszystkim "pozostałym stronom" w tym samym czasie, a więc po upływie 14 dni od dnia obwieszczenia. Zasady tej nie modyfikuje fakt, że zawiadomienia o wydaniu decyzji są wysyłane dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Jak bowiem wynika z art. 11f ust. 3 cyt. ustawy, strony będące "dotychczasowymi właścicielami lub użytkownikami wieczystymi" nieruchomości objętych skutkami prawnymi decyzji są przede wszystkim zawiadamiane o wydaniu decyzji w trybie obwieszczenia oraz dodatkowo zawiadamia ich się jeszcze indywidualnie. W zakresie określenia skutków prawnych indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji, zgodzić się należy z poglądem, że posiada ono jedynie walor informacyjny. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tym osobom związana jest wyłącznie z publicznym zawiadomieniem w drodze obwieszczeń. Jeżeli wobec tego kręgu osób miałaby ta reguła być wyłączona, to musiałoby to wynikać wprost z przepisu. Nie jest też możliwe przypisanie omawianemu zawiadomieniu skutków zastępczego doręczenia decyzji, a tym bardziej doręczenia decyzji (por. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Komentarz, Marian Wolanin, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2010, str. 170-178). Nie ma racji autor skargi kasacyjnej wywodząc, że dzień skutecznego doręczenia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości indywidualnego zawiadomienia powinien być traktowany jako początek biegu czternastodniowego terminu na złożenie odwołania. Gdyby taki skutek miał być przypisany tej formie zawiadamiania o decyzji to oznaczałoby to zrównanie ze sposobem zawiadomienia zastrzeżonym dla wnioskodawcy. Tymczasem przepis art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. wyraźnie ograniczył formę indywidualnego doręczenia decyzji tylko co do wnioskodawcy. Brak podstaw by indywidualnemu zawiadomieniu przypisać analogiczne skutki prawne do tych, które wynikają z doręczenia decyzji bądź skutków związanych z publiczna formą zawiadomienia o wydaniu decyzji. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zestawienie treści art. 11f ust. 3 z art. 11d ust. 5 ustawy z 2003 r. nie pozwala na takie wnioskowanie interpretacyjne jakie przyjmuje strona skarżąca. Z obu przepisów wynika, że ustawodawca zróżnicował poziom ochrony prawnej określonych kategorii podmiotów na różnych etapach postępowania w sprawie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Mianowicie na etapie wszczęcia postępowania większa jest ochrona interesów właściciela lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, co wyraża się w tym, że wysyłane są im zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a pozostałe strony zawiadamiane są w drodze obwieszczeń. Natomiast w dalszym toku postępowania sytuacja właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości zrównana została z pozostałymi stronami, bowiem obie kategorie podmiotów zawiadamiane są o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń. Niewątpliwie przyjęte rozwiązania ustawowe miały zagwarantować przyspieszenie całej procedury, zapewniając jednocześnie konieczny poziom ochrony prawnej osobom, których interesy wskutek realizacji inwestycji drogowej zostaną naruszone. Jako nietrafne należało również uznać odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do regulacji art. 9g ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Unormowanie bowiem wymienionego przepisu jest odmienne od tego, które wynika z art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r., na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2198/12. Zaznaczyć należy, że w szeregu ustaw – wprowadzających szczególne unormowania w zakresie zawiadomienia o decyzjach lub innych czynnościach organów administracji publicznej – zastosowane zostały różnorodne konstrukcje prawne nawiązujące do instytucji z art. 49 k.p.a. (por. art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 46a ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, art. 5a Prawa budowlanego, art. 127 ust. 7a Prawa wodnego). Wymienione regulacje mają realizować cele polegające na uproszczeniu i przyspieszeniu postępowań administracyjnych związanych z realizacją szczególnych inwestycji infrastrukturalnych oraz takich, które związane są udziałem większej liczby stron (budowa obiektów liniowych, lokalizacja inwestycji celu publicznego, transport kolejowy). W omawianych przepisach wprowadzone zostały rozwiązania w różnym stopniu zabezpieczające minimalny stopień gwarancji procesowych, koniecznych do ochrony interesów tych osób, których prawa rzeczowe do nieruchomości są naruszane. Taki charakter ma również zastosowany w niniejszej sprawie przepis art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podkreślenia wymaga, że wprowadzone tym przepisem odstępstwo od zasady doręczania decyzji na piśmie jest wynikiem całości unormowań przyjętych w tej ustawie, a podporządkowanych konieczności uproszczenia i przyspieszenia procedury w sprawach inwestycji drogowych. Ten kontekst normatywny nie został należycie dostrzeżony przez stronę skarżącą oraz powołanych w skardze kasacyjnej autorów, wyrażających w piśmiennictwie poglądy krytyczne co do analizowanej regulacji prawnej. Wobec powyższego uprawnione jest wnioskowanie, że przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia omawianego przepisu jest zgodna z dyrektywami językowymi, systemowymi i funkcjonalnymi. W rezultacie zastosowanie przepisu art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. oraz art. 49 k.p.a. musiało prowadzić do stwierdzenia, że skarżący złożył odwołanie z uchybieniem ustawowego terminu. W takim stanie sprawy bezzasadne okazały się także pozostałe zarzuty objęte podstawą kasacyjną. Dla wyniku sprawy nie miało bowiem znaczenia w jakiej dacie nastąpiło skuteczne doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wydaniu decyzji. Jak wykazane zostało powyżej dla określenia początku biegu terminu na złożenie odwołania znaczenia miała data w jakiej nastąpiło publiczne zawiadomienie o wydaniu decyzji dokonane przez obwieszczenia. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.