II OSK 1656/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. –S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 949/16 w sprawie ze skargi D. K.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 sierpnia 2016 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 15 lutego 2017r. sygn. II SA/Ke 949/16, oddalił skargę D. K.-S. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej Kolegium) z 16 sierpnia 2016r. znak: ... utrzymującą w mocy decyzję Kolegium z 30 maja 2016r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa) o odmowie uchylenia własnej decyzji z 15 września 2015r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z 27 maja 2015r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zabudowy produkcyjno-usługowej polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na warsztat stolarski - wyrób mebli z gotowych prefabrykatów o przerobie ok. 200m² gotowych płyt meblowych miesięcznie wraz z przyłączem elektrycznym, kanalizacji sanitarnej do projektowanego zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych, rozbudową istniejącego przyłącza wodociągowego oraz budową zewnętrznej sieci instalacji elektrycznej i wodociągowej, na działce nr ewid. ..., położonej w K., przy ul. S. Jak stwierdził Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Powoływana przez skarżącą decyzja S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 września 2013r. jako stanowiąca podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie została oparta wprost na decyzji ŚWINB, gdyż została wydana na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kpa oraz w żadnym czasie uchylona, zmieniona, ani też nie została stwierdzona jej nieważność. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu decyzji z 16 sierpnia 2016 r. w wyniku błędnego uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając decyzję nie naruszyło przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, bowiem brak jest związku przyczynowego między wynikiem postępowania dotyczącego ww. decyzji z 19 września 2013 r. a niniejszym postępowaniem, podczas gdy należało uznać, iż z przedmiotem ww. decyzji z 19 września 2013 r. związane jest zagadnienie wstępne od którego zależało rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji, w okolicznościach, w których decyzja Głównego Inspektora Nadzory Budowlanego z 25 lutego 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję ŚWINB z 19 września 2013 r. została przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. VII SA/Wa 900/15 uchylona, a zatem postępowanie przedmiotowe winno zostać z urzędu zawieszone; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 Kpa w wyniku nieuwzględnienia skargi i nieuchylenia decyzji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 Kpa, polegającym na błędnym uznaniu, iż w przedmiotowej sytuacji nie występują względy celowościowe uzasadniające zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy postępowanie należało zawiesić z uwagi na nieprawomocność decyzji ŚWINB z 19 września 2013r., w oparciu o którą wydano decyzję przedmiotową; c) art. 134 § 1 Ppsa poprzez niedokonanie przez WSA w Kielcach oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ponad poniesione w skardze zarzuty, podczas, gdy sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić; d) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 Ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 Ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku ustosunkowania się do tego, iż decyzja ŚWINB z 19 września 2013 r. nie jest decyzją prawomocną, a zatem fakt, iż funkcjonuje ona w obrocie prawnym, nie oznacza, iż nie zostanie ona uchylona, zmieniona czy też nie zostanie stwierdzona jej nieważność. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. W tym miejscu wskazać należy, że złożony przez pełnomocnika skarżącej, w trakcie postępowania kasacyjnego, wniosek dowodowy nie miał jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie pozostawał w związku z zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast sama treść zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na całkowite niezrozumienie instytucji wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Momentem czasowym, który daje dopiero możliwość skutecznego wystąpienia przez stronę o wznowienie postępowania jest więc uchylenie decyzji lub orzeczenia albo stwierdzenie nieważności. Samo prowadzenie postępowania mające na celu uchylenie takiego aktu nie daje podstaw do wznowienia postępowania. Oczekiwanie strony, że określona decyzja zostanie w przyszłości uchylona, zmieniona czy też zostanie stwierdzona jej nieważność są całkowicie bez znaczenia przy rozstrzyganiu o spełnieniu przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie decyzja S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 września 2013 r., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 11 czerwca 2013 r. nakazującą B. i M. Ł. doprowadzenie budynku warsztatowego przy ul. S. 90 w K. do stanu poprzedniego tj. przywrócenie funkcji budynku określonej w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 19 lipca 1993 r. tj. z warsztatu stolarskiego na budynek gospodarczy i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego w części nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego i umarzająca postępowanie I instancji w tej części, w pozostałej części utrzymująca ją w mocy, pomijając okoliczność, że w ogóle nie stanowiła ona podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy, tak w dniu składania podania o wznowienie, jak w dacie orzekania przez organy istniała w obrocie prawnym (nie została ani uchylona ani zmieniona). Należy jednak w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że brak jest zależności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy ustalającą spełnienie przesłanek określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzją S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 września 2013 r. wydaną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Pomiędzy tymi decyzjami nie zachodzi ani związek wynikający wprost z prawa materialnego, jak i zależność o charakterze procesowym. Nie istniały więc jakiekolwiek podstawy do wznowienia postępowania. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie jest dopuszczalne wyprzedzające wznowienie postępowania i jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, w celu oczekiwania na ewentualne uchylenie decyzji i zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Powoływany przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2015 r. sygn. VII SA/Wa 900/15 w żadnym razie nie uchylił ww. decyzji S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 września 2013r. W orzeczeniu tym Sąd uchylił wyłącznie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 lutego 2015 r. znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, nakazując ponowną ocenę legalności ww. decyzji z 19 września 2013 r. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej jest również całkowicie błędny, Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, a więc to czy istniały podstawy do wznowienia postępowania nie miał jakichkolwiek podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa. Nie istniała zatem konieczność wyjaśnienia sprawy w oparciu o art. 7, art. 77 § 1 Kpa, która uzasadniałaby zawieszenie postępowania sądowego. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 Ppsa. Trudno przy tym zrozumieć racjonalność zarzutu wskazującego na konieczność odniesienia się przez Sąd I instancji do tego, że ww. decyzja z 19 września 2013 r. nie jest decyzją prawomocną. Jak wskazano wyżej, okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia przy badaniu przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, ponieważ Sąd I instancji rozpoznał prawidłowo sprawę w jej granicach tj. oceny spełnienia przesłanki wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.