I SA/Ol 321/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski,, sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016r. sprawy ze skargi spółdzielni A na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę I SA/Ol 321/16 Uzasadnienie W dniu "[...]" Rada Miasta O. działając w oparciu o przepis art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 i 1593 oraz z 2015 r. poz. 87 i poz. 122) podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W § 1 uchwały przyjęto, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, A. (zwana dalej: "stroną", "skarżącą") reprezentowana przez radcę prawnego powołując się na art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej w skrócie "p.p.s.a.", wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 2, 32, 76 Konstytucji RP przez wybór przez Radę Miasta metody, która narusza uprawnienia obywateli wynikające z art. 32 Konstytucji RP, tj. prawo do równego traktowania m.in. w ustalaniu wysokości ceny za wywóz odpadów w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość przy wykorzystaniu ewidencji meldunkowej, podczas gdy często w lokalach mieszkalnych zamieszkują osoby niezameldowane, bądź osoby zobowiązane do złożenia deklaracji zaniżają liczbę osób faktycznie zamieszkujących daną nieruchomość. Zdaniem skarżącej, Rada Miasta powinna zastosować metodę mieszaną polegającą na określeniu wysokości opłaty w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz ilość zużytej wody z danej nieruchomości, co pozwoliłoby na rzeczywiste ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obiektywnym czynnikiem mającym wpływ na ustalenie wysokości opłaty powinna być ilość zużytej wody z danej nieruchomości. Opłata powinna być ustalona dla każdego gospodarstwa domowego realnie w oparciu o zużycie wody, a nie fikcyjne, w oparciu o ewidencję meldunkową, gdzie często w lokalach mieszkalnych zamieszkują osoby niezameldowane. Metoda wybrana przez Radę Miasta narusza również art. 76 Konstytucji RP, który gwarantuje obywatelom ochronę przez władze publiczne przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Skarżąca zwróciła uwagę, że nie ma możliwości zweryfikowania ilości osób zamieszkałych (przebywających) w jej zasobach. Gmina prowadzi ewidencje ludności lecz na tej podstawie dysponuje jedynie wiedzą o osobach zameldowanych w danym lokalu. Zameldowanie jest aktem administracyjnym, potwierdzający fakt posiadania w danej miejscowości stałego zamieszkania lecz nie przesądza o faktycznym miejscu zamieszkania. Złożenie przez mieszkańca nieprawidłowej deklaracji może spowodować znaczny spadek przychodów z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Tymczasem Gmina na podstawie danych z własnej spółki komunalnej, będzie mogła ustalić średnioroczne zużycie wody na jednego mieszkańca. Ponadto, na podstawie odczytów wodomierzy głównych na budynkach będzie w stanie określić ilość zużytej wody na danej nieruchomości, a na podstawie odczytów indywidualnych w lokalach mieszkalnych będzie mogła kontrolować zużycie wody przez indywidualne gospodarstwo domowe i porównywać je ze składanymi przez mieszkańców indywidualnymi deklaracjami o wysokości opłaty. Tym samym, przyjęcie metody mieszanej umożliwi administratorom sprawdzenie prawidłowości złożonych przez mieszkańców deklaracji. W odpowiedzi na skargę, skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem, oparcie wysokości opłaty o ilość zużytej wody z danej nieruchomości mogło by spowodować naruszenie zasady określonej w art. 2 i 32 Konstytucji RP w ten sposób, iż z uwagi na metraż czy charakterystykę budownictwa jednorodzinnego (np. dostęp do ogródka/trawnika) średnie zużycie wody na jednego mieszkańca takiego budynku będzie inne niż w przypadku budownictwa wielolokalowego. Zdaniem organu, zużycie wody z nieruchomości nie jest obiektywnym wskaźnikiem świadczącym o ilości osób faktycznie przebywających w danej nieruchomości. W związku z powyższym wprowadzenie metody mieszanej ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której jednym z komponentów jest zużycie wody z danej nieruchomości może doprowadzić do sytuacji nierównego traktowania mieszkańców nieruchomości jednorodzinnych w porównaniu z mieszkańcami nieruchomości wielolokalowych. Ponadto organ zaznaczył, że przyjęta metoda ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została wybrana na podstawie wyników konsultacji społecznych przeprowadzonych wśród mieszkańców O. przed przyjęciem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest uchwała nr "[...]" Rady Miasta O. z dnia "[...]" w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i została podjęta na podstawie art.6k ust.1 w związku z art.6j ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), w skrócie "u.c.p.g". W §1 uchwały, organ dokonał wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w taki sposób, że opłata ta stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tego rodzaju akt normatywny podlega kontroli sądu administracyjnego według kryterium zgodności z prawem na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a.. W pierwszej kolejności należało zatem zbadać, czy wniesiona skarga spełnia warunki wynikające z art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 p.p.s.a, a zatem czy została wniesiona w terminie oraz czy jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem zaskarżonego organu do usunięcia naruszenia prawa. Podstawą wniesienia takiej skargi jest bowiem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, skarga spełnia powyższe wymagania formalne. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżąca pismem z dnia 10 lutego 2016 r. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 8 kwietnia 2016 r., za pośrednictwem organu wniosła skargę do Sądu. Skarga została zatem wniesiona w terminie. Następnie należy zauważyć, że skuteczne wniesienie skargi na podstawie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga również wykazania przez skarżącego nie tylko tego, że posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ale że interes ten został naruszony, gdyż tylko pozytywne przesądzenie tej ostatniej kwestii prowadzić może do uwzględnienia skargi. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym prawo do zaskarżenia uchwał w trybie art.101 ust.1 u.s.g. przysługuje temu, kto wykaże naruszenie konkretnego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego. Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r. (SK 30/02. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 84) i z dnia 16 września 2008 r. (SK 76/06, OTK-A 2008, Nr 7, poz. 121) wskazując, że podstawą zaskarżenia uchwały w trybie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub grupy obywateli. W związku z powyższym ukształtował się również pogląd, że samo naruszenie prawa przez zaskarżony akt, jeśli jednocześnie nie narusza interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi. Skarżący legitymując się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem musi wykazać związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny, a związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (podobnie wyroki NSA z 22 lipca 2008 r., I OSK 277/08, z 6 maja 2010r., I OSK 208/10, dostępne w CBOSA). Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu spełniony został warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej. A. wykazała bowiem, że jako płatnik opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyka ją bezpośrednio treść zaskarżonej uchwały. W tym zakresie podnieść należy, że według art.6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art.6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według art.6m ustawy właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Zdeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art.6l. Z kolei z art.2 ust.3 u.p.c.g wynika, że w razie zabudowania nieruchomości budynkiem wielolokalowymi, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Wskazać jednak należy, że naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego wiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 796/12, CBOSA). W istocie zaskarżona uchwała prawa w zarzucany sposób nie narusza. W szczególności uchwała ta nie narusza prawa poprzez jej podjęcie w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art.87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art.94 Konstytucji wyjaśnia, że "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Oznacza to między innymi, że aktem prawa miejscowego może być wyłącznie materia określona w ustawie zawierającej upoważnienie do podjęcia uchwały. Zakres przedmiotowej regulacji objętej zaskarżoną uchwałą został określony w art. 6k u.c.p.g., który stanowi że: Rada gminy, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2 oraz ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na terenie gminy (ust. 1). Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art.6k ust.1 w związku z art.6j ust.1 pkt.1 u.c.p.g. i zdaniem Sądu odpowiada ona upoważnieniom wskazanym w ustawie. Przechodząc do meritum sprawy, za nietrafny Sąd uznał zarzut w zakresie naruszenia art. 2, 32, 76 Konstytucji RP. Skarżąca powyższy zarzut upatruje w niesłusznym przyjęciu metody obliczania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż przyjęcie wyłącznie metody opartej na ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość zamiast metody mieszanej (tj. według liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz ilości zużytej wody z danej nieruchomości), uniemożliwia zweryfikowanie faktycznej ilości osób zamieszkujących dany lokal, a więc sprawdzenie prawidłowości złożonych przez mieszkańców deklaracji. Rozpoznając powyższy spór przede wszystkim należy zwrócić uwagę na rozwiązania prawne przyjęte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art.6c ust.1 tej ustawy, gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie natomiast z art.6j ust.1, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art.6c ust.1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Analiza art.6j ust.1 w związku z art.6k ust.1 prowadzi do wniosku, że radzie gminy pozostawiony został wybór metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art.6j ust.1 u.c.p.g. Za takim stanowiskiem przemawiają również argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej. Przyjęte rozwiązanie umożliwia bowiem elastyczne podejście do wyboru metody dostosowanej do miejscowych warunków występujących w poszczególnych gminach. Sama opłata ma zaś charakter lokalny i nakładana jest w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. W konsekwencji przyjąć należało, że Rada Miasta była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art.6j ust.1 pkt 1, tj. jako iloczynu zadeklarowanej liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto przedstawiając Sądowi skargę wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy organ wyjaśnił przyczyny, które legły u podstaw wybrania danej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazał bowiem, że powyższa metoda została wybrana na podstawie konsultacji społecznych przeprowadzonych wśród mieszkańców O. przed przyjęciem zaskarżonej uchwały. Mieszkańcy wyrazili swoje stanowisko w tym zakresie, zaś organ samorządu terytorialnego nie powinien traktować konsultacji jako nic nie znaczącego elementu w procedurze podejmowania uchwał. Dążąc do zmiany sposobu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi skarżąca może zatem rozważyć wystąpienie ze stosowną inicjatywą do Rady Miasta. Względy celowościowe, czy słusznościowe mogą bowiem zostać uwzględnione jedynie przez ww. organ, któremu – jak już zaznaczono - ustawodawca pozostawił wybór sposobu ustalania tych opłat. Nie są też zasadne zarzuty zawarte w skardze w zakresie, w jakim dotyczą naruszenia art. 32 Konstytucji RP, tj. prawa do równego traktowania obywateli. W ocenie skarżącej, przyjęcie wyłącznie metody opartej na ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość pozbawia administratorów i zarządców nieruchomości możliwości zweryfikowania faktycznej ilości osób zamieszkujących dany lokal. Przede wszystkim należy wskazać, że każde odstępstwo od konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów posiadających te (takie) same cechy istotne wymaga wykazania istotnej cechy ze względu, na którą nakaz jednakowego traktowanie nie będzie respektowany. W niniejszej sprawie, skarżąca nie wykazała jednak takiej cechy. Zarówno bowiem w lokalach mieszkalnych w budownictwie wielomieszkaniowym, jak i w domach jednorodzinnych dochodzić może do sytuacji, w której w danej nieruchomości może mieszkać faktycznie więcej osób niż zostało zadeklarowane. Brak jest zatem realnego zagrożenia, że przyjęta metoda narusza zasadę niedyskryminacji i równego traktowania z art. 32 Konstytucji RP. Należy jednocześnie wskazać, że ustawodawca w art.6m ust.1c u.c.p.g. przyjął, że w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa może żądać od właściciela lokalu, osoby, której służy spółdzielcze prawo do lokalu lub osoby faktycznie zamieszkującej lokal podania danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. A. może więc samodzielnie podejmować czynności mające na celu ustalenie faktycznej ilości osób zamieszkujących dany lokal. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.