II SA/Wa 1558/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – spec. Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – oddala skargę – Komendant Główny Straży Granicznej orzeczeniem o ukaraniu z dnia [...] września 2000 r. nr [...], wymierzył M. P. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższe orzeczenie. Następnie wykonując prawomocne orzeczenie, Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], zwolnił skarżącego M. P. z dniem [...] grudnia 2000 r., ze służby stałej w Straży Granicznej Na skutek złożonego odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...]. Następnie w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2004 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2000 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2000 r. nr [...] o wymierzeniu kary dyscyplinarnej. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej ostatecznej decyzji [...] i poprzedzającej ją decyzji nr [...], a po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po złożeniu skargi od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2234/06, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2000 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2000 r. o ukaraniu nr [...] w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], odmówił skarżącemu stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Po rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący M. P. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...]października 2000 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2000 r. o ukaraniu nr [...] w przedmiocie wymierzenia mu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., wszczął postępowanie w niniejszej sprawie. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. We wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący zarzucił organowi ogólnikowe odniesienie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutu wydania ww. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] z rażącym naruszeniem art. 6 i 7 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była, w pierwszej kolejności, ponowna kontrola, mająca na celu ustalenie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności z dnia [...] czerwca 2007 r. Podkreślono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego. W dalszej części stwierdzono, że decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. została wydana przez organ właściwy, zaś rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu podał, że za czyny, za które został ukarany, tj. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 grudnia 1997r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 i 4 decyzji nr 047 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 3 listopada 1994 r. w sprawie zasad przydzielania funkcjonariuszom Straży Granicznej broni służbowej stanowiącej uzbrojenie indywidualne oraz postępowania z tą bronią wynika, iż według § 11 pkt 4 naruszeniem dyscypliny służbowej, za które w rozumieniu rozporządzenia funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, jest w szczególności niedopełnienie obowiązków służbowych lub przekroczenie uprawnień określonych w ustawie lub innych przepisach. Zgodnie zaś z § 50 ust. 1 rozporządzenia, Komendant Główny Straży Granicznej sprawuje nadzór i kontrolę nad prawidłowym przebiegiem postępowań dyscyplinarnych i wobec tego z pewnością sprawdził prawidłowość podania podstawy prawnej zarzucanego mu czynu (§19 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia) i miał prawo wydawać postanowienia oraz zmieniać postanowienia wydane przez prowadzącego postępowanie dyscyplinarne (§ 50 ust.2 pkt.5 ww. rozporządzenia). Zatem organ winien podać konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego, jeśli dana jednostka redakcyjna tekstu prawnego podzielona jest na paragrafy, ustępy, punkty, podpunkty, litery, które dotyczą innych stanów faktycznych, powinno polegać na wskazaniu konkretnego artykułu, paragrafu czy punktu, w oparciu o który organ dokonał subsumcji. Oczywistym jest również, że kwalifikacja prawna czynu jest ściśle związana z jego opisem (i odwrotnie). Odpowiednio sklasyfikowana norma prawna regulująca kwestie odpowiedzialności karnej lub dyscyplinarnej zawiera w swej treści: określenie podmiotu do którego jest skierowana, typizuje jego zachowanie i zawiera stosowną sankcję. Odpowiednio zatem oznaczony przepis prawny zawiera konkretną treść, której nie zawiera inny przepis regulujący inny rodzaj przestępstwa lub przewinienia dyscyplinarnego. Z punktu widzenia zatem zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady prawa do obrony, która obowiązuje we wszystkich procedurach karnych i dyscyplinarnych, nie jest możliwa taka sytuacja, w której opisanemu w orzeczeniu dyscyplinarnym czynowi zostanie przyporządkowana jako jego kwalifikacja prawna – norma, która zawiera ustawowe znamiona innego czynu. Nie można jej stosować do czynu którego nie reguluje. Ponadto dokonanie zamiany w kwalifikacji prawnej zarzucanego czynu oznacza zawsze dokonanie zmiany ustawowych znamion czynu z wszystkimi konsekwencjami. Jak natomiast wynika z judykatury, nie można uznać, że słowny opis przewinienia jest ważniejszy niż kwalifikacja prawna czynu, lub odwrotnie, a prawidłowość jednego elementu nie unieważnia ani nie usprawiedliwia błędu w drugim elemencie identyfikacji zarzutu. Konieczna jest spójność pomiędzy słownym opisem, a jego zakwalifikowaniem prawnym, zaś treść orzeczenia nie może się wzajemnie wykluczać. Stąd też zarówno opis przewinienia dyscyplinarnego oraz kwalifikacja prawna muszą być ze sobą spójne oraz opis i kwalifikacja prawna przewinienia dyscyplinarnego muszą znajdować jednoznaczne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym orzeczenia. W realiach niniejszej sprawy, opis przewinień dyscyplinarnych mu zarzucanych wraz z kwalifikacją prawną nie są zgodne, ponieważ § 4 ust. 1 Decyzji Nr 047 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 3 listopada 1994 r. w sprawie zasad przydzielania funkcjonariuszom Straży Granicznej broni służbowej stanowiącej uzbrojenie indywidualne oraz postępowania z tą bronią wskazuje, że odpowiedzialność za obowiązki określone w przepis § 4 ust. 2 pkt. 3 i 4 ponosi wyłącznie funkcjonariusz któremu broń była przydzielona oraz jego bezpośredni przełożony, zatem podstawy prawne zarzucanych mu czynów z § 4 ust.2 pkt. 3 i 4 w swej treści nie wskazują podmiotu do którego zostały skierowane, a treść § 4 ust. 1 Decyzji wskazuje, że podstawy prawne § 4 ust.2 pkt 3 i 4 Decyzji Nr 047 przyporządkowane do opisanych w orzeczeniu czynów są skierowane do podmiotu, któremu broń była przydzielona. Natomiast taka sytuacja w jego ocenie jest niedopuszczalna. Przy formułowaniu podstawy prawnej czynów z § 4 ust. 2 Decyzji konieczne było równoczesne uwzględnienie § 4 ust. 1 Decyzji, gdyż oba ustępy tego samego paragrafu stanowią jedną całość przepisu § 4. Przykładem jest podanie podstawy prawnej zarzucanych czynów A. W., z którego broni korzystał w czasie zajęć szkoleniowych i wobec którego orzeczono karę nagany z ostrzeżeniem po uznaniu go winnym popełnienia czynu określonego w § 11 pkt 4 cytowanego rozporządzenia w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 2 z § 6 pkt 9 z § 10 Decyzji Nr 047. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 926/15, uchylił zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie je poprzedzające z powodu rozbieżności treści opisanych w orzeczeniu czynów z treścią przepisów podanych w kwalifikacji prawnej. Zatem decyzja nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2000 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie o ukaraniu nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2000 r., mogły zostać wydane z naruszeniem prawa, które może skutkować uchyleniem i zmianą obu ostatecznej decyzji dyscyplinarnej wydanej w jego sprawie, zaś treść powyższego wyroku jest okolicznością, która nie była znana organom administracji publicznej w dniu wydania orzeczeń dyscyplinarnych oraz decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby wydanych w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na samym wstępie podkreślić raz jeszcze należy, że skarżący M. P. pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wniósł m.in. – i co jest przedmiotem niniejszej sprawy – o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2000 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2000 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego, jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a tej konkretnej sprawie zgodnie z wnioskiem skarżącego, kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest w sytuacji wydania jej z ewentualnym rażącym naruszeniem prawa wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony. Zarówno z doktryny jak i z judykatury wynika, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym charakterze naruszenia decydować w przedmiotowej sprawie powinien fakt, iż rozstrzygnięcie w kontrolowanej decyzji sprzeciwiałoby się wprost obowiązującej normie prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Tymczasem decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] nie zawiera w sobie – zdaniem Sądu – przesłanki rażącego naruszenia prawa o wyżej opisanym charakterze, bowiem organ w sposób zgodny z prawem, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. Jednocześnie – zdaniem Sądu – w przedmiotowej sprawie nie zachodzą pozostałe przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie stanowiła rozstrzygnięcia niewykonalnego w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), nie zachodzi również przesłanką, zgodnie z którą w razie wykonania kontrolowanej decyzji wywołałaby ona czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.) ani nie zawiera ona wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 §1 pkt 7 k.p.a.). Natomiast zarzuty zawarte w skardze dotyczą nie tyle decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], co nie będącej przedmiotem niniejszej sprawy, decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2000 r. nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2000 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.