III SA/Gd 1/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia 6 września 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 października 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 września 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania H. G. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – J. G. Powodem odmowy przyznania świadczenia było ustalenie przez organy, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy w 2014 r. przekroczył kryterium dochodowe określone - w danym roku - w wysokości 764 zł. Jak ustaliły organy dochód na osobę w rodzinie wnioskującego wynosił 795, 66 zł. Do dochodu rodziny wliczono: dochód J. G., opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w wysokości 16 727, 56 zł (dochód 18907, 24 zł pomniejszono o należny podatek tj. 478 zł i składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 1701, 68 zł) oraz dodatek energetyczny i kompensacyjny w wysokości 2368, 20 zł. W związku z powyższym roczny dochód rodziny wyniósł ogółem 19095, 76 zł, co w przeliczeniu na miesiąc dało kwotę 1591, 31 zł, a w przeliczeniu na osobę – 795, 66 zł. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania, które skoncentrowały się na wykazaniu, że zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych, dla potrzeb wyliczenia dochodu rodziny, od ogólnej kwoty świadczeń wypłaconych J. G. przez ZUS, organ powinien odjąć kwotę dodatku pielęgnacyjnego w wysokości rocznej 2474, 60 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało w tym zakresie, że każdy dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych jest liczony jako podstawa przy ustalaniu, czy wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. G. podkreślił, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki przyznania świadczenia, w tym również - kwestionowana przez organy - przesłanka kryterium dochodowego. Skarżący podtrzymał stanowisko prezentowane w odwołaniu, że wydane w sprawie decyzje nie odpowiadają prawu, ponieważ dodatek pielęgnacyjny J. G. nie powinien być wliczony do podstawy ustalania dochodu rodziny. Skarżący podkreślił, że dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem nieopodatkowanym. Skoro zatem ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera zamknięty katalog świadczeń niepodlegających opodatkowaniu, które należy doliczyć do dochodu rodziny, a w wykazie tym nie ma dodatku pielęgnacyjnego, organy nie miały podstaw aby dodatek ten uwzględniać przy wyliczeniach istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie legalności podejmowanych aktów administracyjnych i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji Sąd bada, na podstawie akt sprawy, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 718 dalej jako p.p.s.a.) Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach i na podstawie akt sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Badając legalność zaskarżonych decyzji w myśl powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżone decyzje zostały bowiem wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc - z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), co mogło mieć i miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 września 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania H. G. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – J. G., uznając jako przeszkodzę do przyznania świadczenia przekroczenie dochodu na osobę w rodzinie w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu skarżącego co do braku podstaw do wliczenia do dochodu, od którego zależało prawo do przyznania świadczeń, kwoty uzyskanej przez matkę skarżącego z tytułu otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego od ZUS, w wysokości 203,50 zł miesięcznie, co w przeliczeniu na okres roczny stanowiło kwotę 2442,00 zł. Przytoczone dane pochodzą ze znajdującej się w aktach kserokopii decyzji ZUS-u O/[...] z dn. 5.03.2013 r., znak [...] i będą wymagały weryfikacji przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie przeoczyły, że już z tego dokumentu wynikało, że od dnia 1.04.2013 r. podstawę opodatkowania stanowiła miesięcznie kwota 1555,00 zł, tak więc – do renty wynoszącej od dnia 1.03.2013 r. 1554,87 zł miesięcznie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych O/[...], jako płatnik podatku, nie doliczał przysługującego J. G. dodatku pielęgnacyjnego w wysokości 203,50 zł miesięcznie, bo w tym przypadku podstawę opodatkowania stanowiłaby kwota 1708,37 zł miesięcznie. Kolejna decyzja ZUS/O [...] z dn.4.03.2014 r. znak [...], również znajdująca się w aktach sprawy, również podaje inną kwotą stanowiącą miesięcznie podstawę opodatkowania (tj.1580,00 zł), niż wynikająca z prostego doliczenia do kwoty renty przysługujących dodatków tj., pielęgnacyjnego, energetycznego i kompensacyjnego, bo to dawałoby kwotę 1983,48 zł miesięcznie. Zauważyć przy tym należy, że organ I instancji zawarł wyliczenie dochodów członków rodziny osiągnięte w roku kalendarzowym 2014 w tabelce datowanej 5.09.2016 r. z podpisem pracownika, gdzie określono, że ogółem w 2014 r. rodzina uzyskała 19 095.76 zł dochodu, nie różnicując szczegółowo co składa się na uwidoczniony w tabelce dochód rodziny (wobec nie ponumerowania akt administracyjnych sąd nie może operować nr stron). Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodał, że tu cyt.: "jednocześnie ustawodawca w art. 3 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymienił trzy zasadnicze grupy dochodów: przychody opodatkowane na zasadach określonych w art. 27, /..../ ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2012 r. poz.361., ze zm.) pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne /.../". Dalsza część przytaczanego przepisu nie odnosi się w ogóle do J. G., gdyż podlega ona opodatkowaniu w w/w sposób. Organ przeoczył przy tym, że skoro przychody J. G. opodatkowane są na zasadach określonych w art. 27, /..../ ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2012 r. poz.361., ze zm.), to należało sprawdzić, czy w art. 27 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych nie ma wyłączeń mających zastosowanie przy obliczaniu dochodu strony. Zauważyć należy, że skarżący, zarówno w odwołaniu jak i piśmie nazwanym "dodatkiem do odwołania" podnosił, że przy obliczaniu dochodów rodziny skarżącego popełniony został błąd polegający na wliczeniu do dochodów 2-osobowej rodziny skarżącego z roku 2014 zwrotu podatku wynikającego z nadpłaty w roku poprzedzającym oraz – z zaliczenia do dochodów dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez matkę skarżącego. Skoro istotnie stosownie do przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych do dochodu nie wlicza się: - wydatków na cele rehabilitacyjne oraz wydatków związanych z ułatwieniem wykonywania czynności życiowych, poniesionych w roku podatkowym przez podatnika będącego osobą niepełnosprawną lub podatnika, na którego utrzymaniu są osoby niepełnosprawne; -przez emeryturę lub rentę rozumie się łączną kwotę świadczeń emerytalnych i rentowych, w tym kwoty emerytur kapitałowych wypłacanych na podstawie ustawy o emeryturach kapitałowych, wraz ze wzrostami i dodatkami, z wyłączeniem dodatków rodzinnych i pielęgnacyjnych oraz dodatków dla sierot zupełnych do rent rodzinnych, a wśród tzw. zwolnień przedmiotowych wymieniane są również świadczenia rodzinne otrzymane na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, dodatki rodzinne i pielęgnacyjne, to sposób obliczenia dochodu rodziny skarżącego w roku 2014 wymagał szczegółowego wyjaśnienia – przez organ I instancji – jakie dochody i na jakiej podstawie ustalone, zaliczono do tegoż dochodu, a przez organ odwoławczy – odniesienia się równie szczegółowo do zarzutów skarżącego. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2016 r,. poz. 1518.), dalej "ustawa" i - nie wymienione przez organy rozporządzenia: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.2011 Nr 298 poz. 1769) oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U.2015.1238.). Stosownie do unormowań, przywołanych przez organy jako mające zastosowanie w sprawie, ustawa stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje określonym osobom, (które to warunki H. G. spełnia) jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza wskazanego w ustawie pułapu. Organy obu instancji podały, że w opisanej sytuacji dochód na osobę w rodzinie skarżącego w czasie poprzedzającym złożenie wniosku, uprawniający do uzyskania świadczeń rodzinnych, nie mógł przekroczyć 764 zł (kwota przewidziana Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. jw.), a w związku z tym, że – jak ustaliły organy – wyniósł on w roku 2014 795,66 zł mies. na osobę – specjalny zasiłek opiekuńczy skarżącemu nie przysługuje. Chodzi jednak o to, że ani w wyżej opisanej tabelce, ani w uzasadnieniu do swojej decyzji organ I instancji nie podał szczegółowo, na podstawie jakich dokumentów ustalił dochód rodziny w 2014 r. W aktach sprawy znajduje się odpowiedź systemu informatycznego Ministerstwa Finansów z dn. 24.06.2016 r., udzielona na wniosek MOPR w [...] z dn. 24.06.2016 r. celem ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych ( stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy), z której to informacji wynika, że dochody podatnika J. G. nie przekraczają progu uprawniającego do świadczeń rodzinnych (inf. w aktach adm., brak nr strony). W uzasadnieniu do swej decyzji i w piśmie przesyłającym akta wraz z odwołaniem H. G., w którym – o czym wyżej – skarżący podniósł konkretne zarzuty odnośnie sposobu obliczenia dochodu rodziny w okresie poprzedzającym okres świadczeniowy, organ I instancji podał, że na dochód rodziny w roku 2014 złożyły się: - dochód H. G. opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w wys. 0,00 zł; - dochód J. G. opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w wys. 16 727,56 zł, (dochód - 18907,24 zł, minus należny podatek -478,00 zł, minus składka na ubezpieczenie społeczne 0,00 zł i minus składka na ubezpieczenie zdrowotne 1701,68 zł); - dodatek energetyczny i kompensacyjny – 2368,20 zł. Podana ostatnio kwota, tj. 2368,20 zł znajduje się w wyżej opisanej tabelce w rubryce "inny dochód niepodlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych". Z jakich zatem przyczyn organ I instancji dodał wymienioną kwotę do dochodu strony, uzyskując wartość 19095,76 zł, jako roczny dochód rodziny, skoro stosownie do art. 3 pkt.1 lit a ustawy, jako dochód należy brać pod uwagę dochody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych, trudno dociec. Należy zważyć, co przeoczyły organy, że stosownie do § 1 i 2 ust. 3 i § 7 wyżej wskazanego Rozporządzenia, do wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy należy dołączyć odpowiednio dokumenty stwierdzające wysokość dochodu rodziny, w tym odpowiednio: a)zaświadczenia z urzędu skarbowego albo oświadczenia członków rodziny o dochodzie podlegającym opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, osiągniętym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy; wzory zaświadczenia i oświadczenia są określone odpowiednio w załączniku 13 do rozporządzenia, co powoduje, że w przypadku niejasności odnośnie wysokości dochodów rodziny H. G. w roku 2014 organ I instancji uprawniony był do żądania od strony przedłożenia stosownego zaświadczenia od urzędu skarbowego o osiągniętych dochodach. W sytuacji wyżej opisanej wysokość tych dochodów nie została ustalona w sposób nie budzący wątpliwości, a organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji i podając w uzasadnieniu do swojej decyzji, że, cyt.: "Każdy dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych jest liczony jako podstawa przy ustalaniu, czy ubiegający się spełnia kryterium dochodowe", a następnie – podając poniżej, że dochód osoby wymagającej opieki wyniósł 19095,76 zł (czyli – dodał do dochodu podlegającego opodatkowaniu dochód opodatkowaniu niepodlegający), również nie wyjaśnił opisanych wątpliwości, a co więcej – nie odniósł się w uzasadnieniu do zarzutów odwołującego się. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie jest jego rolą w trakcie kontroli legalności zaskarżonych decyzji obliczanie wysokości dochodu rodziny wnioskującego o specjalny zasiłek opiekuńczy, bowiem wobec faktu, że przekroczenie progu dochodowego o 31,66 zł było jedynym powodem odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, wysokość dochodów rodziny H. G. w 2014 r. musi być bezspornie, jasno i przejrzyście ustalona przez organ I instancji w taki sposób, by ewentualne kolejne zastrzeżenia strony mógł ponowne skontrolować organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym uznał, że stan faktyczny tej sprawy nie został wszechstronnie ustalony, wobec czego nie zaistniały przesłanki do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o specjalny zasiłek opiekuńczy. Dodatkowo stwierdzić należy, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż zaniechanie przez Kolegium wyjaśnienia okoliczności danej sprawy spowodowane było także dorozumianym dokonaniem błędnej wykładni przepisów kształtujących zasady nabywania prawa podmiotowego do świadczeń, w szczególności przepisu art. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 16a ust. 1, 2 i 4 pkt.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie ustalania dochodu rodziny. Z tych wszystkich powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Po wyjaśnieniu wyżej opisanych okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, oraz poczynieniu w tym zakresie prawidłowych ustaleń, organy winny rozstrzygnąć, w sposób zgodny z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, o dochodzie rodziny skarżącego w 2014 r., a następnie ocenić zasadność zgłoszonego żądania o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazanego we wniosku H. G. z dnia 2 czerwca 2016 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.