I OSK 2265/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 17maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1741/16 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1741/16 oddalił skargę W. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W. P. pismem z dnia 21 stycznia 2005 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez N. Ł. s. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej, w miejscowości W., gmina W., powiat b., dawne województwo [...], obecnie Białoruś. W toku postępowania do sprawy dołączyli pozostali spadkobiercy N. Ł. – N. P. oraz W. Ł. N. P. oświadczeniem z dnia 16 grudnia 2010 r., zrzekła się przysługującego jej prawa do rekompensaty i wskazała jako osobę uprawnioną do jej otrzymania W. P. Wojewoda [...] wezwał strony do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty, potwierdzające repatriację N. Ł. s. J., właściciela pozostawionej nieruchomości w miejscowości W., gmina W., powiat b., województwo [...], obecnie Białoruś, na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W. P. pismem z dnia 23 maja 2012 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uzyskania brakujących dokumentów. Wojewoda [...] pismem z dnia 1 czerwca 2012 r. wezwał W. Ł. do wyrażenia zgody na zawieszenie postępowania. W. Ł. nie wniósł sprzeciwu w wyznaczonym przez organ terminie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W treści postanowienia zawarte było pouczenie o treści art. 98 § 2 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli w terminie 3 lata od dnia zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Postanowienie zostało doręczone W. P. w dniu 27 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 25 czerwca 2016 r. W. P. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie zawieszonego postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1090), umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 25 stycznia 2005 r., z uwagi na upływ terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania strony Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podnosząc, że zgodnie art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwrócić się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Ponadto Minister zauważył, że termin podjęcia zawieszonego postępowania ma charakter prekluzyjny i dotyczy czynności strony postępowania. Minister podkreślił, że W. P. w decyzji Wojewody [...] został prawidłowo pouczony zarówno o terminie podjęcia postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. W. P. złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego po upływie wyznaczonego prawem trzyletniego terminu postępowania. W związku z powyższym Minister uznał, że decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest zasadna. W. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2016 r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadza się do interpretacji przepisu art. 98 § 2 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania (na wniosek strony) żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W. P. pismem z dnia 23 maja 2012 r. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie, z argumentacją, że nastąpi ono do czasu uzyskania brakujących dokumentów. Wydanie zatem postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. o zawieszeniu postępowania czyniło zadość żądaniu skarżącego. Ponadto Wojewoda prawidłowo poinformował w nim skarżącego o treści art. 98 § 2 K.p.a., a więc zarówno o terminie podjęcia postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. Skarżący ww. postanowienie odebrał w dniu 27 czerwca 2012 r., wobec czego należy przyjąć, że zapoznał się jego treścią oraz był świadom, że niezłożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w trzyletnim terminie od daty jego zawieszenia będzie skutkować uznaniem przez organ, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie rekompensaty został wycofany. Z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania skarżący wystąpił pismem z dnia 25 czerwca 2016 r. W rozpoznawanym przypadku nie jest zatem sporne, że w terminie trzech lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, wniosek o jego podjęcie nie został złożony. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że termin wymieniony w treści art. 98 § 2 K.p.a. jest terminem prekluzyjnym, jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia zobowiązanego do skutecznego dokonania czynności. Jako termin prawa materialnego nie podlega on także przywróceniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 pkt 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki skutkujące wydaniem przez Ministra Skarbu Państwa decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawa rekompensaty, podczas gdy skarżący wskazał na wyjątkowe okoliczności, tj. trudną sytuację osobistą i zdrowotną, w szczególności ciężki stan zdrowia, które stały się przyczyną braku dochowania przez skarżącego terminu, a które winny skutkować uchyleniem obu zaskarżonych decyzji i umożliwieniem kontynuowania skarżącemu umorzonego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest jedyny zarzut w niej zawarty - naruszenia art. 145 pkt 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. polegający na nieuwzględnieniu wskazanych przez skarżącego wyjątkowych okoliczności, które stały się przyczyną niedochowania terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a które - w ocenie autora skargi kasacyjnej - winny skutkować uchyleniem obu zaskarżonych decyzji i umożliwieniem kontynuowania skarżącemu umorzonego postępowania administracyjnego. Przystępując do rozstrzygnięcia tego zarzutu należy wyjaśnić, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji postępowanie zostało zawieszone na wniosek skarżącego na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli zaś w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 K.p.a.). W analizowanym przypadku nie jest sporne, iż w terminie trzech lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu, wniosek o jego podjęcie nie został złożony. W tej sytuacji organ administracji zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, podziela w pełni pogląd, iż termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w ww. przepisie, jest terminem prekluzyjnym, o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (vide: wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Przy rozstrzyganiu wątpliwości, jaki charakter ma trzyletni termin, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a. – procesowy, czy prawnomaterialny należy brać pod uwagę skutek upływu terminu. Jeśli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny, jeżeli natomiast zakreśla jedynie granice czasowe do dokonania czynności prawnej, to jest terminem prawa procesowego. Termin, o którym mowa w art.98 § 2 K.p.a. jest wprawdzie zamieszczony w ustawie procesowej, lecz nie stanowi to o jego charakterze. Ustawodawca nie przestrzega rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej zamieszczając także w regulacjach procesowych normy materialne i odwrotnie - w ustawach materialnych zamieszcza normy procesowe. Decydujące jest natomiast to, jaki skutek wywołuje uchybienie zakreślonego przez ustawę terminu, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ma wpływ na uzyskanie lub nie przez stronę rozstrzygnięcia we wszczętym już postępowaniu, czy uchybienie terminu ogranicza się do bezskuteczności procesowej czynności. W art. 98 § 2 K.p.a. ustawodawca przewidział skutek uchybienia trzyletniemu terminowi w sposób rygorystyczny, skoro określił następstwo uchybienia tego terminu, jako: "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane". Skutek zaniechania złożenia stosownego wniosku w tym terminie występuje niezależnie od zawinionego czy niezawinionego działania strony przy dokonywaniu tej czynności. Nie może tu być mowy o bezskuteczności czynności procesowej, która może być sanowana wnioskiem o przywrócenie terminu. Przepisy nie przewidują dla tej czynności możliwości domagania się przywrócenia terminu z uwagi na charakter tego terminu, który nie jest terminem procesowym, ale terminem prawa materialnego, po upływie którego następuje wygaśnięcie prawa lub uprawnienia. Tylko te pierwsze terminy, dla których z reguły przewidziana jest możliwość ich przywracania, dopuszczają analizę zawinionego czy niezawinionego działania strony, które doprowadziło do uchybienia tym terminom. W sprawie nie ma to jednak zastosowania. Na negatywny dla strony skutek upływu terminu trzyletniego nie miały wpływu powody niezłożenia w tym okresie wniosku o podjęcie postępowania. Wskazane przez skarżącego przyczyny niedokonania tej czynności w terminie ustawowym (trudna sytuacja osobista i zdrowotna) nie mogły więc prowadzić do uwzględnienia odwołania, czy też skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.