II OSK 3044/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2712/16 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2712/16 uchylił zaskarżoną przez P. G. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a także utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Wawer Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. Zarząd Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy zawiadomił P. G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] ustalił jednorazową opłatę dla P. G., jako zbywcy 1/2 udziału w nieruchomości położonej w Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], w wysokości 56.670,15 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. G. argumentując, że nieruchomość została zbyta przed wejściem planu miejscowego w życie. Rozpoznając odwołanie SKO w Warszawie, powołując się na treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm.; dalej jako ustawa), wskazało, iż opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan lub jego zmiana stały się obowiązujące. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Kolegium podało, iż w niniejszej sprawie sprzedaż 1/2 udziału w nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] nastąpiła aktem notarialnym z dnia 23 grudnia 2014 r. za Rep. A Nr [...]. Aktualnie dla działki nr [...] obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Zbójnej Góry w rejonie ul. Fromborskiej", zatwierdzony uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014 r., nr XCII/2348/48 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2014 r. poz. 10695). Plan ten wszedł w życie w dniu 28 grudnia 2014 r. W myśl zapisów tego planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach z zielenią leśną (symbol planu [...]) oraz drogi publiczne (symbol planu - [...]). Uprzednio na tym terenie obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdzony uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r., nr XXXV/199/92, zgodnie z którym ww. nieruchomość położona była na obszarze funkcjonalnym funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta (symbol planu [...]). Działka ta zgodnie z rejestrem gruntów stanowiła las, nie została dla niej wydana decyzja o warunkach zabudowy lub zgoda na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Plan ten obowiązywał do 31 grudnia 2003 r., natomiast od 1 stycznia 2004 r. do czasu uchwalenia nowego planu działka nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka w dniu wejścia w życie planu była niezabudowana i stanowiła użytek leśny. Odnosząc się do złożonego odwołania Kolegium wskazało, że opłata nie ma charakteru uznaniowego, a zatem w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 36 i 37 ustawy organ ma obowiązek ją ustalić. Podkreśliło przy tym, że przepisy wiążą wzrost wartości nieruchomości z uchwaleniem planu miejscowego, a nie wejściem jego w życie. Uwzględniając powołanym na wstępie wyrokiem skargę wniesioną przez P. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez organy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążą wzrost wartości nieruchomości z uchwaleniem planu miejscowego, a nie wejściem jego w życie. W ocenie Sądu uwadze organów uszło, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie z ust. 2 art. 88 Konstytucji RP zasady i tryb ogłaszania aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego, normuje ustawa. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego w dacie wydanie zaskarżonej decyzji określała ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.296). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2). W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż w sytuacji, gdy dokonał on zbycia nieruchomości wprawdzie po uchwaleniu planu miejscowego, ale przed wejściem jego w życie, to brak było podstaw do nałożenia na niego opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Sąd podkreślił także, że ustawodawca w art. 37 ust. 4 ustawy określił w sposób jednoznaczny, od kiedy gminie przysługuje roszczenie o którym mowa w art. 36 ust. 4, wskazując wprost, że może je zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Następnie Sąd wskazał, iż warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest zbycie nieruchomości w terminie 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu lub jego zmiany, i nie wcześniej, to jest obowiązek ustalenia opłaty nie dotyczy zbycia nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem planu lub jego zmiany a wejściem w życie planu lub jego zmiany. W ocenie zatem Sądu, wobec zbycia przez skarżącego nieruchomości w dniu 23 grudnia 2014 r., a więc na 5 dni przed wejściem w życie "Miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Zbójnej Góry w rejonie ul. Fromborskiej" (plan ten wszedł w życie w dniu 28 grudnia 2014 r.), brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie pobrania od skarżącego jednorazowej opłaty ustalonej w tym planie w oparciu o art. 36 ust. 4 i 37 ust. 3 i 4 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj: art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 ustawy, polegającą na błędnym przyjęciu, że wiąże on wzrost wartości nieruchomości z wejściem w życie planu, w sytuacji gdy z prawidłowej wykładni powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż wiąże on wzrost wartości nieruchomości już z samym uchwaleniem planu miejscowego, a konsekwencji, naruszenie: 2. prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a oraz art. 145 § 3 p.p.s.a w związku z art 105 § 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi, polegające na uchyleniu prawidłowych rozstrzygnięć administracyjnych i umorzeniu postępowania, które nie było ab initio bezprzedmiotowe. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1851/17 wskazał, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie odnosi się do skutków prawnych wywołanych podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a jedynie do skutków faktycznych, za jakie należy uznać ewentualny wzrost wartości nieruchomości. Zatem już samo uchwalenie planu może skutkować wzrostem wartości nieruchomości, a dotychczasowy właściciel nieruchomości może uzyskać wyższą cenę zbywając nieruchomość. Ewentualny wzrost wartości nastąpił w związku z uchwaleniem planu (jak stanowi art. 36 ust. 4 ustawy), przez co należy literalnie rozumieć dzień podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Wobec powyższego w ocenie Kolegium Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 36 ust. 4 ustawy, polegającej na błędnym przyjęciu, że wiąże on wzrost wartości nieruchomości z wejściem w życie planu, w sytuacji gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu jednoznacznie wynika, iż wiąże on wzrost wartości nieruchomości już z samym uchwaleniem planu miejscowego. W piśmie procesowym z 24 listopada 2017 r. P. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy decyzja o obowiązku zapłaty opłaty planistycznej przewidzianej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. może być skierowana do osoby, która zbyła nieruchomość po dacie podjęcia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale przed wejściem tej uchwały w życie. Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Spór w niniejszej sprawie dotyczy rozumienia zawartego w tym przepisie zwrotu "w związku z uchwaleniem planu miejscowego". Sąd I instancji przyjął, że chodzi o datę wejścia w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym opłata planistyczna nie może być pobrana od osoby, która zbyła nieruchomość przed tą datą, natomiast organy obu instancji przyjmowały datę podjęcia uchwały o planie, kierując decyzję o obowiązku zapłaty opłaty do osoby, która była właścicielem nieruchomości w dacie uchwalenia planu, ale nie była już właścicielem w dacie wejścia planu w życie. Na poparcie stanowiska organów w skardze kasacyjnej odwołano się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1851/15, w którym przyjęto, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie odnosi się do skutków prawnych wywołanych podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a jedynie do skutków faktycznych, za jakie należy uznać ewentualny wzrost wartości nieruchomości. Ewentualny wzrost wartości następuje natomiast w związku z uchwaleniem planu (jak stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), przez co należy literalnie rozumieć dzień podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przytoczonego powyżej stanowiska nie podziela. W przepisie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie chodzi bowiem o faktyczny wzrost wartości nieruchomości następujący w trakcie trwającej procedury planistycznej, w toku której następuje podjęcie uchwały o planie, lecz o wzrost wartości nieruchomości wynikający z dokonanej zmiany przeznaczenia nieruchomości, co następuje dopiero po wejściu uchwały w życie. Należy zauważyć, że skutek faktyczny w postaci ruchu cen na rynku nieruchomości, wynikający z przewidywanej zmiany ich przeznaczania w planie miejscowym, nie powstaje jednorazowo z chwilą podjęcia uchwały o planie, lecz następuje w toku całej procedury planistycznej, kiedy możliwość takiej zmiany staje się coraz bardziej prawdopodobna (podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, sporządzenia projektu takiego planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, podjęcie uchwały, publikacja uchwały). Dopiero jednak dokonana a nie przewidywana zmiana przeznaczenia nieruchomości, która następuje w dacie wejścia planu w życie upoważnia organ gminy do pobrania opłaty planistycznej. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. opłatę planistyczną można pobierać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Należy zauważyć, że analogiczny problem z rozumieniem zwrotu "w związku z uchwaleniem planu miejscowego" zaistniał na tle dochodzenia na postawie art. 36 ust. 3 u.p.z.p. odszkodowania od gminy w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbył tę nieruchomość. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że przez pojęcie "w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą" należy rozumieć datę wejścia w życie uchwały gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, następującą każdorazowo z upływem vacatio legis (wyrok z dnia 28 kwietnia 2016 r., V CSK 473/15). Słusznie w uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy odwołał się do wykładni systemowej wskazując, że przepis art. 36 ust. 3 u.p.z.p. (analogicznie art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) powinien być wykładany łącznie z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. (mającym w zw. z art. 37 ust. 4 odpowiednie zastosowanie także do opłat pobieranych na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) wyznaczającym początek biegu terminu dochodzenia roszczeń jako dzień, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Użyte w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. pojęcie "obowiązujące" w oczywisty sposób nawiązuje do stanu prawnego, tj. zgodnie z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. do wejścia uchwały w życie, co powoduje, że staje się ona obowiązującym aktem prawa miejscowego, a normatywnie regulowana zmiana przeznaczenia gruntu następuje w sposób ostateczny i bezwarunkowy. Także w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., IV CSK 619/11 Sąd Najwyższy przyjął, że zwrot "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" wyznacza przesłanki roszczenia w postaci zajścia oznaczonych zdarzeń prawnych, a dla oceny czy powstało ono na rzecz określonego podmiotu relewantny jest stan prawny obowiązujący w dacie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Należy także zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przy określaniu wysokości opłaty planistycznej wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości, jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości. Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., II OSK 370/16 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia NSA). W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę nie ma żadnego uzasadnienia by inną datę przyjmować przy ustalaniu stanu nieruchomości (dla określania wzrostu jej wartości), a inną datę przy ustalaniu właściciela (użytkownika wieczystego) tej nieruchomości jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty opłaty wynikającej z tak ustalonego wzrostu wartości nieruchomości. Innymi słowy ustalenie opłaty planistycznej wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości związane jest z datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak co do stanu i cech tej nieruchomości dla ustalenia tego wzrostu, jak i co do osoby zobowiązanej do zapłaty opłaty wynikającej z tego wzrostu. Z powyższych względów należy stwierdzić, iż zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie był zasadny, gdyż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że obowiązek zapłaty opłaty planistycznej związany jest z obowiązywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc datą jego wejścia w życie, a nie datą uchwalenia i tym samym nie może dotyczyć skarżącego, który zbył nieruchomość przed wejściem planu w życie. Niezasadność zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia prawa materialnego - art. 36 ust. 4 u.p.z.p. musiała prowadzić do wyrażenia takiej samej oceny w stosunku do wtórnego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a oraz art. 145 § 3 p.p.s.a w związku z art 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem Sąd I instancji słusznie stwierdził naruszenie przez organ prawa materialnego, to prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie pierwszego z powołanych przepisów oraz umorzył postępowanie na podstawie drugiego z nich. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.