I SA/Wa 303/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2015 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w obrębie [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 1993 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę K. nieodpłatnie prawa własności działki nr [...]. D. P. wnioskiem z 15 października 2014 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że przed Sądem Rejonowym w W. toczy się z jego wniosku pod sygn. akt [...] sprawa o nabycie własności przedmiotowej działki w drodze zasiedzenia z dniem 1 stycznia 2013 r. Wnioskodawca podał, że działka nr [...], wraz z działkami nr [...] i [...] od co najmniej 1967 r. stanowiły jedno ogrodzone siedlisko. Siedlisko to początkowo było własnością F. i S. S., którzy nabyli je w drodze zasiedzenia postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z [...] grudnia 1967 r. sygn. akt [...]. W postanowieniu tym jedynie omyłkowo wymieniono tylko działki nr [...] i [...], zapominając o wpisaniu działki nr [...]. Następnie w posiadaniu całego siedliska byli J. i H. Ł., później J. i S. P., a na końcu A. i D. P. Skoro zatem w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. 27 maja 1990 r., dz. nr [...] znajdowała się wewnątrz ogrodzonego siedliska należącego do małż. Ł. (poprzedników prawnych wnioskodawcy), to nieruchomość ta nie mogła podlegać komunalizacji na mocy art. 7 ust. 2 ww. ustawy, a tym samym zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1993 r. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] października 2015 r., na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1993 r. i wskazał, że w postępowaniu nadzorczym podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania. Przymiot strony ustala się natomiast w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. Zgodnie z orzecznictwem, stroną postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia i gmina, która mienie to przejmuje. Inny podmiot może mieć przymiot strony, jeśli wykaże, że miał w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika natomiast, aby wnioskodawca legitymował się tytułem prawnym do dz. nr [...]. W aktach znajduje się postanowienie Sądu Powiatowego w W. z [...] grudnia 1967 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że F. S. (w miejsce J. S.) nabyła w drodze zasiedzenia prawo własności [...] i [...] części nieruchomości, w skład której wchodzą p. bud. l. kat. [...] i [...] oraz p. gr. l. kat. [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...]ha [...]a [...]m2. Wnioskodawca nadesłał również akty notarialne świadczące o przekształceniach własnościowych ww. gruntu. Z treści dokumentów wynika także, że pb. [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...], natomiast działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] zniosły się wzajemnie i otrzymały nr [...], która to działka uległa następnie podziałowi na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Żaden z nadesłanych przez wnioskodawcę dokumentów nie dotyczy dz. nr [...]. Działka ta nie została objęta bowiem postanowieniem o zasiedzeniu z [...] grudnia 1967 r., a zatem nie stała się własnością osób fizycznych. Organ wskazał również, że dla rozpoznania niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje fakt, że prowadzone jest obecnie postępowanie o zasiedzenie z dniem 1 stycznia 2013 r. ww. działki. W postępowaniu komunalizacyjnym istotny jest bowiem stan prawny istniejący w dacie 27 maja 1990 r. Wobec powyższego organ uznał, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1993 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku D. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny danego podmiotu lub obowiązek, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz do brania w nim udziału. Skoro zatem wnioskodawca nie przedstawił dokumentu potwierdzającego jego tytuł prawny do skomunalizowanej działki, to tym samym nie posiada on legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 K.p.a. Organ wskazał na marginesie, że Minister Administracji i Cyfryzacji ostateczną decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] stycznia 1993 r. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. P., wnosząc o jego uchylenie, zarzucając naruszenie: 1. art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy Sąd Rejonowy w W. w dniu [...] stycznia 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie [...] w przedmiocie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, do czasu zakończenia przez organ ww. postępowania nadzorczego; 2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, mimo że jest bezspornym, iż samoistni posiadacze dz. nr [...], zamieszkujący na terenie tej nieruchomości, mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu; 3. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzeniu dowodu z akt sprawy [...], z których wynika, że skarżący powinien mieć przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym; 4. art. 7 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez jego niezastosowanie jako podstawy wznowienia postępowania, a następnie odmowy komunalizacji przedmiotowej działki z uwagi na to, że była ona w samoistnym posiadaniu skarżącego i jego rodziny. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów oraz wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy [...], na okoliczność posiadania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 K.p.a. O tym natomiast kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 K.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. naruszała jego prawa rzeczowe do działki nr [...]. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych D. P. zarówno w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa, czy też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (tj. w dniu 15 października 2014 r. – data nadania wniosku) oraz w dacie wydania postanowień odmawiających wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika również, że D. P. posiada jedynie tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej, tj. dz. nr [...] i dz. nr [...] (objętych KW nr [...]) i wbrew jego twierdzeniu, powoływane w skardze postanowienie o zasiedzeniu z [...] grudnia 1967 r. sygn. akt [...] dotyczy jedynie tych działek (przed przekształceniem oznaczonych jako p. bud. l. kat. [...] i [...] oraz p. gr. l. kat. [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha [...] a [...] m2). Żaden z nadesłanych przez wnioskodawcę dokumentów (postanowień i aktów notarialnych) nie dotyczy natomiast dz. nr [...]. Podnoszona z kolei przez skarżącego okoliczność, że przed Sądem Rejonowym w W. toczy się obecnie postępowanie w przedmiocie nabycia własności działki nr [...] z dniem 1 stycznia 2013 r. w drodze zasiedzenia, wskazuje jedynie na interes faktyczny postępowaniu nadzorczym, wynikający z faktu władania tą działką bez tytułu prawnego. Istotnym jest natomiast, że na dzień rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nie dysponował żadnymi dokumentami wskazującymi na tytuł prawnorzeczowy po stronie skarżącego do ww. nieruchomości, w tym stosownym postanowieniem sądu powszechnego o nabyciu jej w drodze zasiedzenia. Jak trafnie wskazał przy tym organ nadzoru, skutki przepisu art. 7 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, następują z dniem 27 maja 1990 r., podczas gdy wniosek o zasiedzenie dotyczy nabycia własności gruntu z dniem 1 stycznia 2013 r. (por. uzasadnienie wniosku z 15 października 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1993 r. oraz uzasadnienie rozpoznawanej skargi – k-7 akt sądowych). Z powyższych przyczyn za niezasadny Sąd uznał zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy [...] Sądu Rejonowego w W. Sprawa ta dotyczy bowiem, jak już wskazano powyżej, stwierdzenia nabycia własności działki nr [...] na dzień 1 stycznia 2013 r., nie zaś na datę 27 maja 1990 r., tj. datę komunalizacji. To przy tym na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać. Minister Administracji i Cyfryzacji prawidłowo zatem uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. nie mogło być wszczęte na wniosek D. P., co obligowało go do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a. Skarżący nie był bowiem stroną postępowania komunalizacyjnego, jak również w dacie 27 maja 1990 r. nie legitymował się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Nie posiada zatem żadnego interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 K.p.a. – który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.