I OSK 2099/16

Dnia 10 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 303/16 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 303/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r, nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Wojewoda Bielski decyzją z [...] stycznia 1993 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę K. Z. nieodpłatnie prawa własności działki nr [...]. D. P. wnioskiem z [...] października 2014 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że przed Sądem Rejonowym w W. toczy się z jego wniosku pod sygn. akt [...] sprawa o nabycie własności przedmiotowej działki w drodze zasiedzenia z dniem 1 stycznia 2013 r. Wnioskodawca podał, że działka nr [...], wraz z działkami nr [...] i [...] od co najmniej 1967 r. stanowiły jedno ogrodzone siedlisko. Siedlisko to początkowo było własnością F. i S. S., którzy nabyli je w drodze zasiedzenia postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z [...] grudnia 1967 r. sygn. akt [...]. W postanowieniu tym jedynie omyłkowo wymieniono tylko działki nr [...] i [...], zapominając o wpisaniu działki nr [...]. Następnie w posiadaniu całego siedliska byli J. i H. Ł., później J. i S. P., a na końcu A. i D. P.. Skoro zatem w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. 27 maja 1990 r., dz. nr [...] znajdowała się wewnątrz ogrodzonego siedliska należącego do poprzedników prawnych wnioskodawcy, to nieruchomość ta nie mogła podlegać komunalizacji na mocy art. 7 ust. 2 ww. ustawy, a tym samym zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1993 r. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] października 2015 r., na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1993 r. i wskazał, że w postępowaniu nadzorczym podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania. Stroną postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia i gmina, która mienie to przejmuje. Inny podmiot może mieć przymiot strony, jeśli wykaże, że miał w dacie komunalizacji, tj. w dniu [...] maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika natomiast, aby wnioskodawca legitymował się tytułem prawnym do działki nr [...]. W aktach znajduje się postanowienie Sądu Powiatowego w W. z [...] grudnia 1967 r. sygn. akt I [...] stwierdzające, że F. S. (w miejsce J. S.) nabyła w drodze zasiedzenia prawo własności 1/2 i 1/6 części nieruchomości, w skład której wchodzą p. bud. l. kat. [...] i [...] oraz p. gr. l. kat. [...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. [...]. Wnioskodawca nadesłał również akty notarialne świadczące o przekształceniach własnościowych ww. gruntu. Z treści dokumentów wynika także, że pb. [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...], natomiast działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] zniosły się wzajemnie i otrzymały nr [...], która to działka uległa następnie podziałowi na działki nr [...],[...],[...] i [...]. Żaden z nadesłanych przez wnioskodawcę dokumentów nie dotyczy dz. nr [...]. Działka ta nie została objęta bowiem postanowieniem o zasiedzeniu, a zatem nie stała się własnością osób fizycznych. Organ wskazał również, że dla rozpoznania niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje fakt, że prowadzone jest obecnie postępowanie o zasiedzenie z dniem 1 stycznia 2013r. wymienionej działki. W postępowaniu komunalizacyjnym istotny jest bowiem stan prawny istniejący w dacie [...] maja 1990 r. Wobec powyższego organ uznał, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1993 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku D. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. utrzymał powyższe postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny danego podmiotu lub obowiązek, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz do brania w nim udziału. Skoro zatem wnioskodawca nie przedstawił dokumentu potwierdzającego jego tytuł prawny do skomunalizowanej działki, to tym samym nie posiada on legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Organ wskazał na marginesie, że Minister Administracji i Cyfryzacji ostateczną decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] stycznia 1993 r. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. P., wnosząc o jego uchylenie, zarzucając naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy Sąd Rejonowy w W. w dniu [...] stycznia 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie [...] w przedmiocie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, do czasu zakończenia przez organ ww. postępowania nadzorczego; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, mimo że jest bezspornym, iż samoistni posiadacze dz. nr [...], zamieszkujący na terenie tej nieruchomości, mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu; 3. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzeniu dowodu z akt sprawy [...], z których wynika, że skarżący powinien mieć przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym; 4. art. 7 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez jego niezastosowanie jako podstawy wznowienia postępowania, a następnie odmowy komunalizacji przedmiotowej działki z uwagi na to, że była ona w samoistnym posiadaniu skarżącego i jego rodziny. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów oraz wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy [...], na okoliczność posiadania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 K.p.a. O tym natomiast kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 K.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby decyzja komunalizacyjna Wojewody B. z [...] stycznia 1993 r. naruszała jego prawa rzeczowe do działki nr [...]. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych D. P. zarówno w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa, czy też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (tj. w dniu [...] października 2014 r. – data nadania wniosku) oraz w dacie wydania postanowień odmawiających wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji prawidłowo zatem uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Bielskiego z [...] stycznia 1993 r. nie mogło być wszczęte na wniosek D. P., co obligowało go do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a. Nie posiada on bowiem żadnego interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 K.p.a. – który warunkuje możliwość spowodowania wszczęcia postępowania nadzorczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art. 133 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przez usankcjonowanie jako własnego poglądu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie, że D. P. nie może jako strona domagać się wznowienia postępowania choć z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego w W. wynika, że własność przedmiotowych nieruchomości ze strony D. P. jest niewątpliwa. Skarb Państwa i Gmina K. Z. stawiają zarzut, że do czasu wzruszenia przedmiotowej decyzji uwłaszczeniowej, nie może on uzyskać nabycia własności tejże nieruchomości w drodze zasiedzenia, a w konsekwencji Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. zawiesił postępowanie w tejże sprawy na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 kpc, przyjmując że rozstrzygniecie tejże sprawy [...] zależy od uprzedniej decyzji organu administracji państwowej, a więc rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skoro Sąd, uwzględniając wniosek Skarbu Państwa i Gminy K. Z. zawiesza postępowanie w sprawie [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej, to na pewno D. P. w sprawie ma interes prawny we wznowieniu postępowania i przymiot strony w tymże postępowaniu, 2. naruszenie art. 133 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niezastosowanie w sprawie tegoż przepisu jako podstawy stwierdzenia nieważności w sprawie, mimo że jest bezspornym, że samoistni posiadacze przedmiotowej ogrodzonej działki, włączonej do ich siedliska, gdzie zamieszkują obowiązani byli być uczestnikami przedmiotowego postępowania jako samoistni posiadacze przedmiotowej działki w ramach ogrodzonego siedliska gdzie zamieszkują, a co w sprawie niewątpliwie nie nastąpiło, a w konsekwencji tego D. P. przysługuje przymiot strony stosowanie do art. 28 kpa w postępowaniu o wznowienie przedmiotowego postępowania uwłaszczeniowego, 3. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez usankcjonowanie w zaskarżonym wyroku naruszenia przez administracyjny organ drugiej instancji przepisu art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., i brak niezbędnego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i istotnego dla rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, a co polega na nieprzeprowadzeniu w ogóle dowodu z zawnioskowanych dokumentów z akt sprawy [...] Sądu Rejonowego w W., z których wynika, że D. P. winien mieć przymiot strony w nin. postępowaniu stosowanie do art. 28 k.p.a.. 4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez usankcjonowanie w zaskarżonym wyroku naruszenia przez administracyjny organ drugiej instancji przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przez niezastosowanie tegoż przepisu jako podstawy wznowienia postępowania a następnie odmowy komunalizacji przedmiotowej działki, wobec faktu że była ona w samoistnym posiadaniu w tym czasie wnioskodawcy i jego rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że powołanie w ramach każdej z podstaw kasacyjnych przepisu art. 133§3 p.p.s.a. nie pozostaje w żadnym związku z uzasadnieniem skargi kasacyjnej i trudno racjonalnie wyjaśnić przyczynę jego przywoływania. Przepis ten stanowi, że rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok został wydany w dniu [...] maja 2016r. po przeprowadzeniu i zamknięciu rozprawy tego samego dnia. Na rozprawie nikt się nie stawił. Z uzasadnienia skargi bynajmniej nie wynika, by pomiędzy zamknięciem rozprawy i ogłoszeniem wyroku doszło do jakichkolwiek zdarzeń mogących skutkować koniecznością otwarcia rozprawy na nowo. Trafnie sąd I instancji określił problem prawny stanowiący istotę sprawy, a mianowicie konieczność odpowiedzi na pytanie czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu komunalizacyjnym, zakończonym ostateczną decyzją Wojewody B. z [...] stycznia 1993 r., a tym samym czy miał on legitymację do domagania się stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Słusznie przyjął sąd I instancji, w ślad za jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sad Administracyjnego, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zaś inne podmioty jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Stan samoistnego posiadania nieruchomości, należący do sfery stanów faktycznych nie uzasadnia przyjęcia, że posiadaczowi przysługuje interes prawny i co za tym idzie status strony postępowania komunalizacyjnego. Organy prowadzące postępowanie administracyjne nie są uprawnione do tego, by ustalać stan prawny nieruchomości w sposób nie znajdujący oparcia w orzeczeniach sądowych, księgach wieczystych i innych dokumentach pochodzących od organów działających w zakresie swych kompetencji. Spory o prawo własności należą do spraw cywilnych, a ich rozstrzyganiem zajmują się sądy powszechne, a skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego z faktu toczącego się postępowania o zasiedzenie spornej nieruchomości. Stąd też, w sytuacji, gdy skarżący nie był w stanie przedłożyć dokumentu potwierdzającego jego prawo własności do gruntu objętego decyzją komunalizacyjną w dniu 27 maja 1990r. nie można organom administracji skutecznie zarzucić, że nie sięgnęły do akt postępowania dotyczącego zasiedzenia nieruchomości. Dopiero bowiem prawomocne postanowienie sądu stwierdzające zasiedzenie nieruchomości na rzecz skarżącego lub jego poprzedników prawnych mogłoby mieć znaczenie dla oceny, czy skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej. Prawidłowość działania sądu w postępowaniu dotyczącym zasiedzenia nieruchomości nie podlega ocenie w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego kwestii komunalizacji, a zatem nie jest uprawnione wyprowadzanie interesu prawnego skarżącego z faktu zawieszenia przez sąd postępowania w sprawie o zasiedzenie. Powyższe rozważania wskazują na bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnych, odnoszących się do postępowania dowodowego organów administracji i opartych na przepisach art. 7 i 77§1 k.p.a. W analizowanej sprawie bezspornym jest, że skarżący kasacyjnie nie wykazywał się na dzień 27 maja 1990 r. żadnym tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Brak po stronie skarżącego tytułu prawnego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji powoduje, że nie może być on zaliczony do kręgu podmiotów, mogących być stronami postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie może on bowiem wykazać żadnego interesu prawnego w tym postępowaniu, czego wymaga art. 28 k.p.a. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.