II SA/Wa 1634/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Janusz Walawski (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. T. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.), w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym zwolnił W.T. ze służby z dniem [...] kwietnia 2016 r. Na podstawie art. 108 § 1 Kpa rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. We wniesionym do Komendanta Głównego Policji odwołaniu ww. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 75 § 1 i art. § 78 § 1 w zw. z art. 10 § 1 Kpa, art. 81 w zw. z art. 10 Kpa i art. 86 Kpa. W ocenie odwołującego organ naruszył również art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] lipca 2016 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że rolą organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyjaśnienia i oceny czy w ustalonym stanie faktycznym pozostawienie policjanta w służbie narusza jej ważny interes. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że W.T. w okresie od 10 stycznia 2008 r. do 12 maja 2013 r. przedstawił kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających jego niezdolność do służby przez ponad 672 dni. Następnie, po przywróceniu do służby przebywał na zwolnieniach lekarskich od 30 listopada 2015 r. do 5 grudnia 2015 r., od 8 grudnia 2015 r. do 7 lutego 2016 r., od 9 lutego 2016 r. do 8 kwietnia 2016 r. Organ odwoławczy podkreślił, że policjant również po wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby ze względu na jej ważny interes nadal przebywał na zwolnieniu lekarskim, przy czym w żaden sposób nie kwestionował zasadności wystawionych zaświadczeń lekarskich, nie podważał również tego, że okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwiony. Organ badał jednakże ich wpływ na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich wpływ na interes służby. W ocenie organu odwoławczego długotrwałe pozostawanie policjanta poza służbą miało negatywny wpływ na organizacje służby w jednostce organizacyjnej Policji, w której policjant powinien realizować przypisane mu zadania służbowe i w konsekwencji godziło w ważny interes służby. Okoliczności sprawy, przedstawione w niniejszym rozkazie personalnym uzasadniają przedłożenie ważnego interesu służby nad interes strony i w tej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie swojemu rozstrzygnięciu nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W.T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. Pełnomocnik skarżącego we wniesionej skardze powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i rozkazu personalnego organu pierwszej instancji lub o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W świetle powyżej przytoczonych przepisów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny prawa nie narusza. Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.), służbę w niej może pełnić obywatel polski posiadający zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Należy przy tym zwrócić uwagę, że szczególny charakter służby publicznej w formacjach mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, w tym w zakresie jego utraty. Wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się bowiem zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Jest przede wszystkim formacją uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Istotne znaczenie ma w praworządnym państwie umożliwienie skutecznego wykonywania przez Policję zadań z zakresu bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Publiczny wymiar Policji powoduje też, że w znaczącym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Z tego właśnie względu wymagania w stosunku do policjantów muszą być tak wysokie, by umacniały podstawy ich autorytetu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby gdy wymaga tego ważny interes służby. Decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie powyżej przytoczonego przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 Kpa, powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ Policji uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia sygn. akt I OSK 440/13; LEX nr 1574670). Użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji określenie "ważny interes służby" jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym w ustawie o Policji. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że na podstawie cytowanego przepisu można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Jednakże, co już wielokrotnie podkreślono w judykaturze, przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 553/07, LEX nr 447276). W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy skarżący może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby". Choć ustawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99 (publ. LEX nr 47389) wyraził pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, została w sposób wystarczający wykazana. Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy Policji wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 Kpa), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 Kpa), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący w kontrolowanym przez organy okresie, tj. w latach 2008 - 2013, nie pełnił służby łącznie przez 670 dni. Ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności w przedłożonych organowi przez skarżącego zaświadczeniach lekarskich. Organy prowadzące postępowanie zakończone zaskarżonym rozkazem personalnym trafnie zwróciły uwagę również na skutki opisanej sytuacji zwłaszcza dla jednostki organizacyjnej Policji, w której skarżący powinien wykonywać obowiązki służbowe. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że długotrwała absencja skarżącego w służbie miała wpływ zarówno na jej organizację, jak i efektywność działania Policji. Przez prawie dwa lata, określone w zakresie obowiązków służbowych skarżącego zadania musieli realizować inni policjanci, co powodowało dodatkowe ich obciążenie. Przy powszechnie znanej trudnej sytuacji kadrowej związanej z możliwościami budżetowymi Policji oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację, przedłużanie takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby. W tej sytuacji organy Policji zasadnie przyjęły, że zachodziła potrzeba skorzystania z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zwolnienie na jego podstawie skarżącego ze służby w Policji. Żadne bowiem fakty nie przemawiały za tym, aby w ustalonym stanie faktycznym sprawy, interes skarżącego był ważniejszy od dobra formacji, której był on funkcjonariuszem. W związku z powyższym, Sąd uznał zarzuty pełnomocnika skarżącego za nieuzasadnione. Organy obu instancji przestrzegały bowiem zasad postępowania administracyjnego i z należytą starannością zebrały w sprawie niezbędny materiał dowodowy, który umożliwił podjęcie decyzji o charakterze uznaniowym o zwolnieniu skarżącego ze służby ze względu na jej ważny interes. Podkreślić należy, że samo przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie jest niczym nagannym, ale tak długotrwała absencja skarżącego w służbie z powodu choroby jest nie do zaakceptowania z punku widzenia społecznego, a w szczególności z tego względu, że w tym czasie skarżący pobierał pełne uposażenie i korzystał z innych przysługujących mu praw, a nie pełnił służby. Sąd podziela stanowisko organu, że skoro funkcjonariusze Policji korzystają z licznych gwarantowanym prawem przywilejów, to wymagania, co do jakości pełnienia przez nich służby, są wyższe. Trudno mówić o wyższej jakości, w sytuacji gdy funkcjonariusz służby nie pełni. Natomiast z orzeczeń lekarskich wynika, że jest zdolny do jej pełnienia, a takie orzeczenia znajdują się w aktach rozpoznawanej sprawy. Na podkreślenie zasługuje również fakt, że związek zawodowy policjantów nie zgłosił zastrzeżeń co do zamiaru zwolnienia skarżącego ze służby w Policji Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.