II OSK 3149/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R., I. K., Z. J., A. K.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3029/16 w sprawie ze skarg W. K. i K. K. oraz M. R., E. W., I. K., Z. J., A. K.-K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3029/16, oddalił skargi W. K. i K. K. oraz M. R., E. W., I. K., Z. J. i A. K. – K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2015 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, na wniosek [...] S.A. w W., ustalił lokalizację linii kolejowej dla inwestycji polegającej na przebudowie szlaku T. – K. od km [...] do km [...] linii nr [...], obejmującej także "budowę drogi objazdowej od km [...] do km [...], wraz z mostem drogowym w rejonie km [...]" i zatwierdził na potrzeby realizacji tej inwestycji podziały nieruchomości, w wyniku czego doszło do przejścia na własność Skarbu Państwa w całości lub w części m.in. działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie nr [...] w W., stanowiących dotychczas własność M. R. (działka nr [...]), I. K. (działki nr [...],[...] i [...]), Z. K. (działka nr [...]), Z. J. (działki nr [...] i [...]) oraz E. W. (działka nr [...]). W wyniku odwołania m.in. M. R., I. K., Z. J. oraz E. W. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2015 r. zmienił w części decyzję Wojewody [...] i utrzymał ją w mocy w pozostałym zakresie, przy czym nie uwzględnił zarzutów podniesionych przez wskazanych odwołujących się. Od tej decyzji dwie odrębne skargi wnieśli W. K. i K. K. oraz M. R., E. W., I. K., Z. J. i A. K. – K.. M. R., E. W., I. K., Z. J. i A. K. – K. w swojej skardze kwestionowały zasadność budowy drogi objazdowej zlokalizowanej m.in. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Twierdziły, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie stanowią podstawy do wydania decyzji, dotyczącej budowy drogi oraz że budowa drogi nie jest niczym uzasadniona. Ponadto zarzucono, że skarżąca A. K. – K. nie została zawiadomiona o wydaniu decyzji, mimo że jest współwłaścicielką działki nr [...]. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że zostały spełnione wszystkie wymogi formalne i materialnoprawne ustalenia lokalizacji inwestycji kolejowej oraz że złożony przez inwestora wniosek, po jego uzupełnieniu, spełniał wszystkie wymogi określone w art. 9o ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Stwierdził, że organ pierwszej instancji zapewnił stronom czynny udziału w postępowaniu, gdyż zgodnie z art. 9o ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym pismem z 22 grudnia 2014 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie lokalizacji linii kolejowej na adres wskazany w katastrze. Natomiast pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń urzędu wojewódzkiego oraz urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Wskazał też, że zgodnie z art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym decyzja Wojewody [...] dnia [...] lutego 2015 r. została doręczona wnioskodawcy, a zawiadomienie o jej wydaniu doręczono właścicielom oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem na adresy wskazane w katastrze nieruchomości, zaś pozostałe strony o wydaniu decyzji zostały powiadomione w ten sam sposób jak w przypadku zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Także Minister Infrastruktury i Rozwoju, w ocenie Sądu pierwszej instancji, spełnił obowiązki określone w art. 9q ust. 2 i 4 ustawy o transporcie kolejowym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. zawiera wszystkie elementy przewidziane przez art. 9q ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym i nie jest dowolna, zaś Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając jako organ odwoławczy, prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części, orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wyczerpująco i zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., odnosząc się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze przez M. R., E. W., I. K., Z. J. i A. K. – K. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie są one zasadne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że inwestor został w postępowaniu odwoławczym wezwany do wypowiedzenia się co do możliwości zmiany lokalizacji inwestycji kolejowej i wyjaśnił, że parametry drogi objazdowej w zakresie kwestionowanym przez wymienione skarżące zaprojektowano w celu zapewnienia dojazdu właścicielom do działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz innych działek przyległych do terenu kolejowego. Podniósł, że obecnie dojazd do działek nr [...] i [...] odbywa się drogą gminą zlokalizowaną na działkach nr [...] i [...], zaś działki nr [...], [...] i [...] nie posiadają obecnie dostępu do drogi publicznej i dojazd do tych nieruchomości odbywa się przez działkę nr [...], stanowiącą teren zamknięty i będącą w użytkowaniu [...] S.A. Sąd wskazał też, że z wyjaśnień inwestora wynika, iż parametry tej drogi umożliwią służbom dojazd ciężkim sprzętem do infrastruktury kolejowej w razie konieczności usunięcia awarii oraz że będzie ona służyła istniejącym zakładom produkcyjnym i bazom magazynowo – transportowym. Ponadto parametry drogi pozwolą w przyszłości połączyć dwie drogi powiatowe. W związku z tym Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra, że przebieg drogi został zaprojektowany prawidłowo, przy czym podkreślił, że istotne jest, iż zostanie zapewniony dojazd do nieruchomości skarżących. Za trafne uznał także stanowisko organu, że modernizacja linii kolejowej związana jest z koniecznością budowy dróg w celu zapewnienia ciągu komunikacyjnego i nie podzielił zarzutu skarżących, że realizacja dróg w ramach planowanej inwestycji kolejowej nie znajduje umocowania w przepisach ustawy o transporcie kolejowym. Uzasadnił to tym, że jednym z elementów decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, a to wiąże się z koniecznością zaprojektowania drogi zapewniającej obsługę tych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu A. K. – K. dotyczącego tego, że nie otrzymała ona zawiadomienia o wydanych decyzjach Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie jest on zasadny. Wskazał w związku z tym, że ta skarżąca pismem z 11 sierpnia 2015 r. zwróciła się do Wojewody [...] o doręczenie jej zawiadomienia o wydaniu decyzji, jednakże jednocześnie nie przedłożyła wypisu z rejestru gruntów i budynków, z którego by wynikało, że jest właścicielką działki nr [...], po zmarłym w dniu [...] listopada 2014 r. ojcu Z. K. Dalej Sąd stwierdził, że wobec niedopełnienia obowiązku zgłoszenia do ewidencji gruntów i budynków zmian dotyczących właściciela wymienionej działki zarzut nie jest zasadny. Sąd przy tym dodał, że niezawiadomienie o wydanych decyzjach nie miało wpływu na uprawnienia skarżącej jako strony postępowania, albowiem z akt sprawy wynika, iż z uprawnień strony korzystała, składając w toku postępowania administracyjnego liczne uwagi i zastrzeżenia co do budowy drogi na działce nr [...], a następnie wniosła skargę do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniesionej przez M. R., I. K., Z. J. i A. K. – K. zarzucono naruszenie: - art. 9n "i następnych" ustawy o transporcie kolejowym poprzez przyjęcie, że sąd administracyjny oraz organy administracji są związane wnioskiem inwestora "tak dalece, że wystarczy jedynie oświadczenie tego inwestora do przyjęcia zakresu danego zamierzenia inwestorskiego za ", - art. 64 ust. 3 w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że wystarczającym dowodem spełnienia przesłanki niezbędności wywłaszczenia terenu pod inwestycję jest "oświadczenie inwestora, którym organ oraz sąd są związane, skutkując oddaniem organowi pozapaństwowemu prawa do de facto samodzielnego i nieskrępowanego decydowania o własności prywatnej osób trzecich", - art. 9o ust. 6 i art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym poprzez uznanie wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu, że organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania Z. K. i o wydaniu decyzji A. K. – K., a także przez uznanie, że organ administracji nie jest zobowiązany sprawdzić przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji w rejestrze gruntów aktualnych właścicieli nieruchomości w celu spełnienia obowiązku wynikającego z art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, - art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez pozbawienie A. K. – K. oraz Z. K. możliwości brania udziału w postępowaniu, - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zachodziła podstawa do wznowienia postępowania, mimo że poprzestano jedynie na oświadczeniu inwestora i nie zażądano opinii zewnętrznej dotyczącej tego, że zakres inwestycji jest niezbędny w celu realizacji zadań ustawy o transporcie kolejowym oraz mimo że decyzja administracyjna oraz wyrok Sądu pierwszej instancji były dowolne w zakresie uznania oświadczenia inwestora za jedyny, wystarczający i wiążący element, decydujący o uznaniu zakresu inwestycji za niezbędny. W skardze kasacyjnej wniesiono o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia z rejestru gruntów celem wykazania, kiedy został w tym rejestrze ujawniony właściciel działki nr [...] i następnie dołączono zaświadczenie Starosty K. z [...] maja 2017 r., w którym potwierdzono, że w rejestrze gruntów w odniesieniu do działki nr [...], jako właściciele byli wpisani od 30 września 2004 r. do 10 lutego 2015 r. Z. K. i jego żona I. K. oraz A. K. – K. w 1/8 części od 10 lutego 2015 r. Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodów z dołączonych do skargi kasacyjnej pism [...] S.A. w W. z 8 października 2015 r., pisma Burmistrza Gminy K. z 23 lutego 2015 r. oraz aktu notarialnego z [...] lutego 2003 r. ustanowienia służebności. Dowody te miały służyć wykazaniu odpowiednio, że inwestor odstąpił od budowy drogi wzdłuż linii kolejowej na odcinku od ul. [...] do ul. [...], że nigdy nie miała przebiegać droga powiatowa pomiędzy ul. [...] i ul. [...] oraz że skarżące posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowione służebności drogowe. Dwa pierwsze pisma miały także służyć wykazaniu, że istnieją wątpliwości co do rzetelności oświadczenia inwestora o konieczności zajęcia nieruchomości skarżących pod drogę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z jednej strony organy administracji i sąd administracyjny uznają, że stanowisko inwestora co do zasadności zrealizowania inwestycji jest wiążące, z drugiej zaś strony istnieją pisma inwestora takie jak załączone do skargi kasacyjnej pismo z 8 października 2015 r., z którego wynika, że inwestor z budowy drogi zrezygnował. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroki i uwzględnienia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uczestnik postępowania [...] S.A. w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Organ administracji na rozprawie przed NSA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Z przytoczonych podstaw kasacyjnych wynika, że zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut sprowadzający się do twierdzenia, że projektowa droga nie była niezbędna, w związku z czym nie było konieczne pozbawienie skarżących własności nieruchomości w celu jej budowy lub w celu budowy drogi o takich parametrach. Z tym zarzutem wiąże się zarzut, że błędnie przyjęto, zarówno w decyzjach organów administracji, jak i w wyroku Sądu pierwszej instancji, iż stanowisko inwestora co do potrzeby budowy drogi oraz jej przebiegu i parametrów jest dla organów administracji wiążące. Odnosząc się do tak rozumianych podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że organ administracji jest związany wnioskiem o ustalenie lokalizacji linii kolejowej w tym znaczeniu, że nie jest uprawniony wydać decyzji, która określałaby przebieg oraz inne parametry inwestycji inaczej niż domagał się tego we wniosku wnioskodawca. Nie oznacza to jednakże, że organy administracji nie są uprawnione do oceny, czy inwestycja lub jej poszczególne elementy są niezbędne zwłaszcza wtedy, gdy ich realizacja wiąże się z ograniczeniem lub pozbawieniem prawa własności nieruchomości. W ocenie NSA, podstawą do takiej oceny jest chociażby art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, a więc także prawa własności (art. 64 Konstytucji RP), mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie do zaakceptowania byłby więc wniosek inwestora o realizację inwestycji z zakresu linii kolejowej, z którą wiązałoby się ograniczenie prawa własności nieruchomości lub pozbawienie własności nieruchomości, nie służącej w istocie budowie linii kolejowej lub innych związanych z budową takiej linii obiektów budowlanych. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że budowa drogi, którą skarżące kwestionują, jest związana z budową linii kolejowej. Jest to droga, określana jako "objazdowa", której celem jest zapewnienie dojazdu do terenów, które z uwagi na istnienie linii kolejowej mają utrudniony dojazd. Nie są też trafne argumenty skarżących powołane w skardze kasacyjnej, jakoby inwestor nieprzekonująco uzasadnił konieczność budowy tej drogi, gdyż przedstawiał sprzeczne stanowiska co do potrzeby jej budowy. W ocenie NSA, powołanie się w skardze kasacyjnej na pismo inwestora z 8 października 2015 r. oraz pismo Burmistrza Gminy K. z 23 lutego 2015 r., mające wykazywać, że nie planowano budowy drogi, którą skarżące kwestionują, jest nieporozumieniem. W pismach tych bowiem nie mówi się o drodze, której dotyczy sprawa, lecz o jej ewentualnym dalszym odcinku pomiędzy ul. [...] i ul. [...]. Ze znajdujących się w aktach mapach, w szczególności stanowiących załączniki nr [...] i [...] do zaskarżonej decyzji o lokalizacji linii kolejowej, wynika, że droga, której dotyczy sprawa, znajduje się na wschód od ul. [...], zaś droga, o której mowa w piśmie inwestora z 8 października 2015 r., to odcinek na zachód od ul. [...]. Wskazuje na to podany w tym piśmie kilometraż linii kolejowej na odcinku którego zrezygnowano z budowy drogi (od km [...] do km [...]), zaś z załącznika nr [...] wynika, że droga, której dotyczy sprawa, zaczyna się pomiędzy [...] i [...] kilometrem i następnie biegnie na wschód, gdzie kilometry rosną. Wskazane pisma nie uzasadniają więc tezy, że inwestor składał sprzeczne oświadczenia co do potrzeby budowy drogi, której dotyczy sprawa. Ze wskazanych załączników oraz nadto załącznika nr [...] wynika także, że kwestionowana droga wprawdzie urywa się na działce nr [...], jednakże łączy się w kierunku wschodnim z innymi drogami pomiędzy kilometrem [...] i [...]. Nadto jej częścią ma być most drogowy w rejonie [...] kilometra. Jest ona zatem elementem układu drogowego, co w ocenie NSA rozpoznającego sprawę uzasadnia jej budowę. W ocenie NSA, trafne jest stanowisko organu oraz Sądu pierwszej instancji, że budowa tej drogi leży też w interesie skarżących, gdyż niektórym z ich działek zapewnia dostęp do drogi publicznej. Dołączony do skargi kasacyjnej akt notarialny ustanowienia służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu paradoksalnie potwierdza, że nieruchomości, których akt ten dotyczy, nie mają właściwego dostępu do drogi publicznej, gdyby bowiem miały, to nie byłoby konieczne ustanawianie służebności przechodu i przejazdu. Z aktu tego wynika też, że służebność przechodu i przejazdu została ustanowiona w północnej części działek nr [...],[...],[...] i [...] od strony torów kolejowych, czyli mniej więcej w tej części tych działek, gdzie ma przebiegać część projektowanej drogi objazdowej, ta część, której zasadność skarżące kwestionują. W ocenie NSA, przedłożony akt notarialny nie przeczy zatem potrzebie wybudowania drogi, lecz wręcz wykazuje, że taka potrzeba istnieje. W końcu zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przewidziano zjazdy z drogi objazdowej do sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości skarżących, przy czym zjazdy te zaprojektowano tak, aby w najmniejszym zakresie ingerowały we własność działek, do których prowadzą. Linia rozgraniczająca teren inwestycji oddaje kształt zjazdu, dzięki czemu nieruchomość poza zjazdem nie podlega przejęciu na własność Skarbu Państwa. W ocenie NSA, takie rozwiązanie jest dopuszczalne, gdyż w mniejszym stopniu ingeruje we własność nieruchomości niż w przypadku, gdyby linia rozgraniczająca wjazd została poprowadzona jako przedłużenie zakończenia wjazdu. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących niezawiadomienia Z. K. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oraz skarżącej A. K. – K. o wydaniu decyzji wskazać należy na następujące okoliczności wynikające z akt sądowych i administracyjnych. Z. K. był wraz z żoną I. K. współwłaścicielem działki nr [...]. Zmarł [...] listopada 2014 r. i spadek po nim odziedziczyli żona I. K. oraz dzieci E. W., A. K. – K. i P. K. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej zostało wszczęte przez doręczenie organowi administracji wniosku inwestora 27 października 2014 r. Z uwagi na konieczność uzupełnienia wniosku o ustalenie lokalizacji linii kolejowej zawiadomienia o wszczęciu postępowania zostały sporządzone w grudniu 2014 r. W tych okolicznościach nie można uznać, aby niezawiadomienie Z. K. o wszczęciu postępowania stanowiło naruszenie prawa. Z zawiadomienia z 22 grudnia 2014 r. wynika zresztą, że to zawiadomienie miano doręczyć Z. K. (został on bowiem wymieniony w "rozdzielniku"), jednakże, co oczywiste, nie było to już możliwe. Istotne jest też, że spadkobiercy Z. K., z wyjątkiem A. K. – K. i P. K., zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania z uwagi na to, że byli właścicielami innych nieruchomości. Z kolei skarżąca A. K. – K. oraz P. K., mimo że nie zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania to o nim wiedzieli, gdyż podpisywali pisma kierowane do Wojewody [...] (pisma z 4 listopada 2014 r. i z 23 lutego 2015 r.) oraz do Ministra Infrastruktury i Rozwoju (pisma z 27 kwietnia 2015 r. i 1 czerwca 2015 r.). W związku z tym stwierdzić należy, że skoro skarżąca A. K. – K. wykazała zaświadczeniem Starosty K. z [...] maja 2017 r., że od 10 lutego 2015 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, była ujawniona jako współwłaścicielka działki nr [...] w rejestrze gruntów, to doszło do naruszenia art. 9q ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.), gdyż nie zawiadomiono tej skarżącej o wydaniu decyzji organu pierwszej instancji oraz organu drugiej instancji na adres wskazany w rejestrze gruntów, jednakże naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu i wydanych decyzjach i skorzystała z możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy i w związku z tym, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił ją. NSA nie uwzględnił wniosku organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, gdyż organ w postępowaniu kasacyjnym nie poniósł kosztów postępowania, które w myśl art. 205 p.p.s.a. podlegają zwróceniu przez skarżącego kasacyjnie. W szczególności nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego lub adwokata i nie był na rozprawie przed NSA reprezentowany przez takiego pełnomocnika.