I OSK 1667/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy O. G. po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Gl 59/16 w sprawie ze skargi S. w S na bezczynność Burmistrza Gminy S. w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Burmistrza Gminy S. do załatwienia wniosku S. w S. z dnia 21 lipca 2016 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Burmistrza Gminy S. na rzecz S. w S. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 59/16 oddalił skargę S. w S. na bezczynność Burmistrza Gminy S. w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z 21 lipca 2016 r. S. w S. (dalej jako: Spółka) zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wydanie postanowienia wszczynającego postępowanie podziałowe nieruchomości położonych w obrębie [...] oznaczonych jako działki o nr [...], uzasadniając to potrzebą wydzielenia obszarów w postaci działek, obecnie wydzierżawianych przez Spółkę, celem ich sprzedaży dzierżawcom. Do wniosku dołączono wstępny projekt podziału 5 działek gruntu. Pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wezwał Spółkę do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez dostarczenie tytułu prawnego do dzielonych działek oraz aktualnego wypisu z ewidencji gruntów w terminie 7 dni, informując jednocześnie, iż w razie nieuzupełnienia braków, wniosek pozostawiony zostanie bez rozpoznania. W odpowiedzi na to pismo Spółka w dniu 11 sierpnia 2016 r. poinformowała, że nie jest w stanie dostarczyć aktualnego wypisu z ewidencji gruntów w wyznaczonym terminie z uwagi na działanie organów ewidencyjnych oraz dodała, że dokument ten przedłoży niezwłocznie po jego uzyskaniu. Kolejnym pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. Spółka, przesyłając wypis z rejestru gruntów wraz z wykazem działek wymienionych we wniosku o zatwierdzenie wstępnego podziału, podniosła, że wypis ten potwierdza prawo własności Spółki do poszczególnych działek. Dodała też, że stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz organów nadzoru i szeregu rozstrzygnięć organu wykonawczego Gminy S. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zawiadomił Spółkę o pozostawieniu złożonego wniosku o podział wskazanych nieruchomości bez rozpoznania, wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku. Pismem z dnia 1 września 2016 r. Spółka złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na bezczynność Burmistrza Gminy S. w przedmiocie wniosku o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania podziałowego. Uzasadniając zażalenie Spółka podniosła, że uzupełniła złożony wniosek poprzez dostarczenie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów i w jej ocenie, doręczony wypis spełnia funkcję dokumentu potwierdzającego prawo własności. W tym miejscu Spółka powołała się na jednolite orzecznictwo w tym zakresie, m.in wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 306/11, z którego wynika, że na podstawie art. 11 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Wobec treści tego przepisu należy przyjąć, że w stosunku do tych nieruchomości o ich tytule własności przesądza wpis w ewidencji gruntów. Dalej Spółka stwierdziła, że ewidencja gruntów dla wspólnot gruntowych była zakładana w szczególny sposób. Czynił to ten sam organ, który wydawał decyzję z art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Spółka nie miała wpływu na sposób i okoliczności realizowania przez organ ustawowego obowiązku. Jest natomiast związana orzeczeniami sądów wydanych w sporze z Gminą S., która domagała się przedstawienia decyzji z art. 8 ustawy na udowodnienie swej własności, podczas gdy burmistrz odmawiał wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości. Stąd też Spółka ma prawo oczekiwać i wierzyć, iż organ stosuje się do wyroków, których był adresatem. Dodała przy tym, że żądanie przedstawienia organowi wymienionej decyzji jest anachroniczne, gdyż aktualny rejestr gruntów w żadnej mierze nie odzwierciedla treści decyzji z roku 1965. Wynika to m.in. z wielokrotnego podziału działek, a wymieniona we wniosku działka nr [...] jest działką zupełnie nową powstałą w roku 2005 w wyniku modernizacji i naprawiania ewidencji. Dodała, że wszystkie dotychczasowe podziały dokonywane były przez organy właściwe w sprawie, opierając się, w wyniku orzeczeń sądów, o istniejący stan dokumentacji - ewidencję gruntów i budynków, utrzymywaną w aktualności z mocy ustawy przez organ ewidencyjny, co wskazuje, że obecna przyczyna bezczynności organu ma charakter pozaprawny. Burmistrz Gminy S. poinformował Spółkę, że "złożony wniosek został pozostawiony bez rozpoznania", jednocześnie wskazując, iż tytułem prawnym do nieruchomości jest w jego ocenie decyzja wydana w trybie art. 8a ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 703). Zdaniem Spółki, umknęło jednak Burmistrzowi, że wskazany przepis dotyczy wyłącznie wspólnot, dla których nie powołano spółek i nie wydano decyzji z art. 8 wymienionej ustawy w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2016 r. Burmistrz nie dostrzegł, że nie jest dopuszczalne ponowne rozstrzygnie sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (pozostającą w obrocie - tj. art. 156 § 1 ust. 3 K.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. uznało zażalenie za niezasadne. Stwierdziło, że wniosek początkujący postępowanie w sprawie podziału nieruchomości powinien odpowiadać wymogom określonym w art. 97 ust. 1a pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocena kompletności tego wniosku dokonywana jest przez właściwy organ, a w przypadku braku któregokolwiek elementu wymienionego w art. 97 ust. 1a cytowanej ustawy organ ten winien wezwać wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia jego braków. Kolegium wyjaśniło, że wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości mającej ulec podziałowi wynika w konkretnego przepisu ustawowego (tj. art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wymóg przedłożenia wypisu z ewidencji gruntów i budynków jest obowiązkiem odrębnym i niezależnym od obowiązku przedłożenia dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości. Zatem wobec niewywiązania się przez Spółkę z obowiązku nałożonego ustawowo na wnioskodawcę postępowania podziałowego, wynikającego z art. 97 ust.1a pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Burmistrz zasadnie pozostawił sprawę bez rozpoznania. Tym samym nie sposób uznać zażalenia za uzasadnione, skoro Spółka powiadomiona została o konieczności doręczenia decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 8a ust. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i tego nie zrobiła. Odnosząc się do wskazanego przez Spółkę orzecznictwa, Kolegium zauważyło, że ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - art. 11 ustawy został uchylony z dniem 1 stycznia 2016 r. Uległ zatem stan prawny, stąd nie można podzielić stanowiska Spółki by przywołane wyroki mogły być brane pod uwagę, gdyż wobec zmiany ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych utraciły swą aktualność. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Burmistrza Gminy S. w przedmiocie wykonania obowiązku rozpatrzenia wniosku o wstępny podział określonych działek gruntu złożyła Spółka domagając się m.in. zobowiązania organu do rozstrzygnięcia w formie procesowej w zakreślonym terminie wniosku z dnia 21 lipca 2016 r. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że wraz z wnioskiem o dokonanie wstępnego podziału pięciu działek dołączyła kilka przykładowych orzeczeń sądów, w których potwierdzono szczególny charakter ewidencji gruntów prowadzonej dla wspólnot gruntowych, a w szczególności potwierdzono to, iż w odniesieniu do wspólnot gruntowych wypis z rejestru gruntów jest dostatecznym dowodem potwierdzającym prawo własności Spółki do gruntów. Orzeczenia te znane są organowi, który uczestniczył w postępowaniach zakończonych tymi orzeczeniami. W niniejszym postępowaniu organ wzywając Spółkę o uzupełnienie wniosku nie sprecyzował jakiego dokumentu oczekuje, stąd w tej części wezwanie było wadliwe. Nadto Spółka dostarczyła kolejny wypis z ewidencji gruntów, który w jej ocenie spełniał wymóg wezwania. W dalszej części uzasadnienia Spółka powtórzyła argumentację zaprezentowaną w zażaleniu skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie dowodzenia tytułu prawnego do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma tym interes prawny, a do wniosku dołącza się załączniki, o których mowa w tym przepisie, m.in tytuł prawny do nieruchomości, którym w tym przypadku jest decyzja administracyjna wydana w trybie art. 8a ust. 4 znowelizowanej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wobec braku powyższego dokumentu Burmistrz powiadomił Spółkę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tDz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy w wobec złożonego przez skarżącą Spółkę wniosku o przeprowadzenie wstępnego podziału nieruchomości zasadnie Burmistrz Miasta i Gminy S. zażądał uzupełnienia wniosku o wymienione dokumenty, a przede wszystkim czy wobec przedłożenia przez Spółkę aktualnego wypisu z ewidencji gruntów i budynków - zasadnie domagał się wykazania tytułu prawnego do nieruchomości wymienionych we wniosku podziałowym, co wynika m. in. z pkt 1 art. 97 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.), gdzie wymieniono dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, w szczególności oświadczenie, o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt 4 podczas gdy z pkt 2 wynika odrębny obowiązek przedłożenia wypisu z katastru nieruchomości (...). Wobec braku przedłożenia przez wnioskującą o podział Spółkę tytułu prawnego do nieruchomości przewidzianych do podziału, Burmistrz Miasta i Gminy S., zgodnie z pouczeniem, pozostawił sprawę bez rozpoznania. Odnosząc się do tej kwestii Sąd I instancji wskazał, że ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. zmianie uległa ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z dnia 29 czerwca 1963 r. Zmiana ta wprowadziła do ustawy m.in. uregulowania: nakazujące starostom ustalenie nieruchomości stanowiących mienie gromadzkie oraz nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową, przewidujące określenie nowych podmiotów uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, regulujące zasady i tryb ustalania uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz odnoszące się do spółek powołanych do zarządu wspólnotą gruntową, który weszły w życie rozpoczynając swe obowiązywanie w dniu 1 stycznia 2016 r. Wejście w życie tej ustawy zamieniło dotychczasowy stan prawny w zakresie regulacji wspólnot gruntowych. Stąd też powoływanie się przez skarżącą Spółkę na orzecznictwo dotyczące wspólnot gruntowych, które zapadło w innym stanie prawnym, nie może być uznane za adekwatne dla rozstrzygnięcia głównego problem sprawy, a mianowicie zagadnienia dotyczącego dokumentowania tytułu własności poszczególnych nieruchomości. Nie podlega sporowi, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r., czyli do czasu obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych bez zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą z dnia 10 lipca 2015 r., treść ewidencji gruntów stanowiła zasadniczy dowód przy ustalaniu tytułu prawnego do nieruchomości, a to wobec treści art. 11 cytowanej ustawy, który stanowił, iż "dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych (...)", stąd też należy przyjąć, że odnośnie nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową o ich tytule własności przesądza wpis w ewidencji gruntów. Jednak od dnia 1 stycznia 2016 r. stan prawny ulegał zmianie. Obecnie obowiązująca ustawa, która znajduje zastosowanie do wszystkich spraw wszczętych pod jej rządami, wykreśla art. 11, a nadto wprowadza nową regulację dotyczącą ustalenia nieruchomości, które stanowią wspólnotę gruntową. Na tej podstawie organ wyjaśnił skarżącej Spółce, że jego zdaniem dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do nieruchomości - jest decyzja administracyjna wydana w trybie art. 8a ust. 4 obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przepisy te stosuje się do wszystkich podmiotów, a wyłączenie wskazane zostało w art. 12 ustawy. Wobec nieuzupełnienia złożonego wniosku organ nie mogąc prowadzić dalej postępowania w sprawie podziału wymienionych we wniosku działek, pozostawił sprawę bez rozpoznania, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z dnia 26 sierpnia 2016 r. Zdaniem Sądu I instancji, w takim stanie sprawy nie można zarzucić organowi bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r.: - poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że dotyczy on także spółek dla zagospodarowania wspólnot gruntowych, dla których zostały wydane decyzje z art. 8 ust i 2 ustawy zwg w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. dla których ustalono nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową oraz wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, - poprzez przeoczenie okoliczności, że o wydanie decyzji z art. 8a ust. 1 może wystąpić wyłącznie zamknięty krąg wnioskodawców (uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo ich następcy prawni) z wyłączeniem spółek dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej; 2. art. 12 ustawy o zwg poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dotyczy on daty 1 stycznia 2016 r. (wejście w życie nowelizacji ustawy), a nie daty 5 lipca 1963 r. (wejście w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych); 3. art. 97 ust. 1 a pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wadliwe przyjęcie, że dokumentem stwierdzającym tytuł prawny do nieruchomości w odniesieniu do gruntów wspólnoty gruntowej w S., o uregulowanym stanie prawnym, dla której powołana została S. w S., jest wyłącznie decyzja z art. 8 a pkt 4 ustawy zwg. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku w relacji z treścią zarzutów zawartych w skardze, okoliczności, że spółki dla zagospodarowania wspólnot gruntowych nie są podmiotami uprawnionymi do składania wniosków o wydanie decyzji na podstawie art. 8 a ust. 1 zwg; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż jest prawnie dopuszczalne rozstrzyganie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 3. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał naruszenie przez organ przepisów prawa wyżej wymienionych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Spółki na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. wobec pozostawienia bez rozpoznania jej wniosku o przeprowadzenie postępowania w sprawie zaopiniowania wstępnego podziału działek wymienionych w podaniu z dnia 21 lipca 2016 r. z uwagi na nieprzedłożenie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości przewidzianych do podziału. W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku treściowym, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. oraz art. 8 ust i 2 ustawy tej ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji w kontekście wymagań formalnych podania o podział nieruchomości określonych w art. 97 ust. 1a pkt 1 u.g.n. Biorąc pod uwagę powyższy związek treściowy, zarzuty skargi poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, na kanwie naruszenia prawa materialnego. Wymagania, jakie musi spełniać wniosek o podział nieruchomości określa art. 97 ust. 1a u.g.n. Jednym z tych wymogów jest przedłożenie dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości w szczególności oświadczenie, o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt 4. Należy zgodzić się ze skarżacą kasacynie, że w realiach sprawy Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do nieruchomości jest decyzja administracyjna wydana w trybie art. 8a ust. 4 obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przepis ten nie mógł bowiem znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. W tym względzie należy wskazać, że instytucja wspólnot gruntowych została uregulowana w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 z późn. zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 703). Przepis art. 8 ust. 1 tej ustawy w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że właściwe do spraw rolnych i leśnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych ustalą stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Na skutek późniejszych zmian ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przepisy art. 8 ust. 1 i 2 tej ustawy w dniu 31 stycznia 2015 r. stanowiły, że: 1. starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. 2. wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta. Dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zasadnicze znaczenie przypisał nowelizacji tej ustawy dokonanej z dniem 1 stycznia 2016 r. na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U z 2015 r., poz. 1276). Na skutek tej nowelizacji uchylony został ustęp 2 art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zaś ustęp 1 tego artykułu uzyskał nowe brzmienie, wedle którego starosta wydaje decyzję o ustaleniu, które spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3, stanowią mienie gromadzkie. Jednocześnie, po art. 8 ustawy, dodane zostały art. 8a-8o. Przepis art. 8a stanowi między innymi, że: ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego (ust. 1); starosta wydaje decyzję, o ustaleniu, które nieruchomości spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 1, stanowią wspólnotę gruntową (ust. 4); starosta wydaje decyzję o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie (ust. 5); w przypadku gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 lub 2 (ust. 7). W świetle powyższego należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przepis art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Dotyczy on bowiem przypadków, w których dotychczas nie zostały wydane decyzje o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Nowelizacja ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych miała na celu ułatwienie uregulowania stanu prawnego wspólnot gruntowych przez wydanie decyzji administracyjnych ustalających, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie w sytuacji, gdy wcześniej decyzji takich nie wydano, a zatem stan prawny gruntów stanowiących wspólnotę był nieuregulowany. To właśnie tego rodzaju sytuacji dotyczy określony w art. 8a ustawy termin do dnia 31 grudnia 2016 r. na złożenie wniosku przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego. W analizowanym przypadku nie jest możliwe procedowanie w zakresie ustalenia nieruchomości tworzących wspólnotę leśno-gruntową w S. na podstawie powyższego przepisu, gdyż jak wynika z akt sprawy w tym przedmiocie wydano już decyzję w oparciu o art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Powyższe zostało jednoznacznie stwierdzone w decyzjach Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] września 1995 r. oraz decyzji Starosty B. z dnia [...] lutego 2014 r. umarzających z urzędu postępowanie prowadzone w trybie art. 8 ust. 1 uzg z uwagi na fakt uprzedniego wydania decyzji ustalającej wykaz nieruchomości wspólnoty gruntowej i wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie przez właściwy organ administracji, tj. Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. W sprawie nie znajdował zatem zastosowania art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który - jak już wyżej wskazano - dotyczy wyłącznie wspólnot gruntowych o nieuregulowanym stanie prawnym, w stosunku do których dotychczas nie wydano decyzji ustalających osoby uprawnione do korzystania ze wspólnoty i wielkości przysługujących im udziałów. Sąd I instancji błędnie zatem przyjął, że dla spełnienia wymogów określonych w art. 97 ust. 1a pkt 1 u.g.n. Spółka miała obowiązek wylegitymowania się decyzją administracyjną wydaną w trybie art. 8a ust. 4 obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Działania organu, który wzywając do uzupełnienia złożonego przez stronę wniosku, zażądał takiego dokumentu, obarczone były wadą wykluczającą uznanie, że na tym etapie wniosek mógł zostać pozostawiony bez rozpoznania, a organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie jego prawidłowego rozpoznania. W okolicznościach tej sprawy należało mieć również na względzie, iż przedstawione przy wniosku dokumenty są jedynymi, jakie strona jest w stanie uzyskać, albowiem jak wynika z przywołanej powyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] września 1995 r., decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. podjęta w trybie art. 8 ust. 1 i 2 uzg nie została odnaleziona a okoliczność jej wydania została stwierdzona w oparciu o inne dowody, w tym zeznania świadków. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Zasadny tym samym okazał się także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Skarga Spółki winna zostać uwzględniona, bowiem w kontrolowanym postępowaniu organ dopuścił się bezczynności, co zobowiązywało sąd do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał również skargę na bezczynność. Z przedstawionych wcześniej względów skarga uznana została za zasadną, wobec czego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku Spółki w wyznaczonym w pkt 2 wyroku terminie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie była zamierzona, lecz nastąpiła w wyniku nieprawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, jak i szczególnych okoliczności analizowanego przypadku. Z tego względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 wyroku. W pkt 4 zaś, na podstawie art. 199 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. postanowiono o kosztach postępowania.