VI SAB/Wa 49/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi małoletniej M. K. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie rozpoznania wniosku o sfinansowanie leczenie poza granicami kraju 1. zobowiązuje Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpoznania w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wniosku w zakresie sfinansowania leczenia poza granicami kraju; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz małoletniej M. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę. Pismem z 20 października 2014 r. skarżąca, M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) w zakresie rozpoznania wniosku o sfinansowanie kosztów leczenia przeprowadzonego poza granicami kraju. W skardze domagała się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku; nałożenie na pracownika organu odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy konsekwencji porządkowych lub dyscyplinarnych; zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Organowi zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 – 5 oraz art. 36 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania, mimo istnienia ustawowego obowiązku wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, wobec złożenia przez skarżącą kompletnego wniosku; naruszenie art. 68 ust. 1-5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę sfinansowania zbiegu medycznego finansowanego ze środków publicznych, którego przeprowadzenie na terenie kraju było niemożliwe w warunkach i terminie umożliwiających ochronę życia i zdrowia pacjenta. W dniu 12 listopada 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o wyrażenie przez Prezesa NFZ zgody na leczenie poza granicami kraju. W ocenie organu wniosek strony obarczony był brakiem formalnym i wymagał korekty w część II i IIIB poprzez wypełnienie wniosku przez lekarza specjalistę właściwej dziedziny medycyny z uwzględnieniem zakresu proponowanego leczenia zagranicznego, posiadającego tytuł profesora lub stopień doktora habilitowanego i będącego lekarzem ubezpieczenia zdrowotnego. Nieuzupełnienie braku formalnego wniosku skutkowało pozostawieniem go bez rozpoznania, o czym organ poinformował skarżącą w piśmie z 31 lipca 2014 r. Przy piśmie z 21 maja 2013 r. (data wpływu do organu 23 maja 2013 r.) skarżąca złożyła kolejny wniosek o zwrot poniesionych kosztów za świadczenie zdrowotne udzielone jej w czasie pobytu w Niemczech (data wniosku 17 maja 2013 r.). Pismem z 10 czerwca 2013 r. organ w nawiązaniu do ww. wniosku poinformował skarżącą, iż nie ma możliwości zainicjowania procedury refundacji poniesionych wydatków zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 987/2009 z dnia 16 września 2004 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 zwrot kosztów możliwy jest jedynie w przypadku, gdy świadczeń medycznych udzielono w wyniku nagłego zdarzenia na terenie jednego z krajów Unii Europejskiej lub Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, jeżeli stan zdrowia lub konieczność kontynuowania podróży uniemożliwiły pacjentowi powrót do Polski. Podkreślił, że z przesłanego przez skarżącą pisma oraz złożonego wcześniej wnioskiem o wyrażenie zgodny na sfinansowanie kosztów leczenia planowanego (wniosek z 12 listopada 2012 r.) wynika, że skarżąca wyjechała do Niemiec w celu uzyskania świadczeń medycznych. Świadczenia te, zdaniem organu, zostały zatem udzielone w trybie planowym. Odwołując się do art. 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 organ nadmienił, że wprawdzie w sprawie został złożony przez skarżącą wniosek o przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju jednak z uwagi na brak odpowiedzi wnioskodawczyni na wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego wniosku postępowanie wszczęte wnioskiem z 12 listopada 2012 r. nie mogło zostać zakończone. Pismem z 19 sierpnia 2014 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku o sfinansowanie kosztów leczenia. Wyrokiem z 26 maja 2015 r., VI SAB/Wa 78/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w niniejszej sprawie. Powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał skargę kasacyjną za zasadną i wyrokiem z 6 października 2016 r., II GSK 3641/15 uchylił wyrok Sądu I instancji a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie przedstawia przebiegu postępowania zainicjowanego wnioskiem z 17 maja 2013 r. (data wpływu do organu 23 maja 2013 r.) o zwrot kosztów leczenia poza granicami kraju, a przywołana przez Sąd podstawa prawna rozstrzygnięcia odnosi się do wniosku skarżącej z 12 listopada 2012 r., który to nie może być utożsamiany z wnioskiem o zwrot kosztów (przeprowadzonego) leczenia. W wykonaniu wezwania z 25 stycznia 2017 r., pismem z 1 lutego 2017 r. organ poinformował Sąd, że w związku z wnioskiem z dnia 17 maja 2013 r. (data wpływu do organu 23 maja 2013 r.) o zwrot poniesionych kosztów leczenia skarżącej w innym państwie członkowskim UE, pismem z 10 czerwca 2013 r. udzielił stronie informacji o przyczynach braku możliwości zainicjowania w sprawie procedury refundacji poniesionych kosztów zgodnie z rozporządzeniem (WE) Nr 883/2004 oraz rozporządzeniem (WE) 987/2009. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłość organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Rozstrzygając w niniejszej sprawie należy wskazać jednocześnie, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Mając na względzie powyższe, należy wyraźnie podkreślić, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r., II GSK 3641/15. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyższej instancji wyraźnie wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej o sfinansowanie leczenia przeprowadzonego poza granicami kraju, złożonego do organu w dniu 23 maja 2013 r. (data wniosku 17 maja 2013 r.) Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem z 21 maja 2013 r. (data wpływu do organu) wystąpiła o zwrot kosztów leczenia przeprowadzonego poza granicami kraju. Pismem z 10 czerwca 2013 r. organ poinformował skarżącą o przyczynach braku możliwości zainicjowania procedury refundacji poniesionych wydatków zgodnie z rozporządzeniem (WE) Nr 883/2004 oraz rozporządzeniem (WE) 987/2009. Podnieść należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2013 r., II OSK 1815/13; wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 r., II OSK 584/11, wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. II OSK 1573/11). W myśl obowiązującej aktualnie regulacji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a.. Przy czym nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym załatwienie wniosku strony zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena zasadności żądania jednostki, a zwłaszcza zasadność jej zarzutów, winna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o bezczynności organu administracji publicznej. Podkreślić należy, że poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia zasadności żądania strony. Przedmiotem skargi jest wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu wniosku o zwrot kosztów leczenia przeprowadzonego poza granicami kraju, a nie rozstrzygnięcie merytoryczne. Sąd nie może oceniać, czy doszło do naruszenia prawa. Wskazać jednak należy, że nawet w przypadku ustalenia przez organ, że skarżącej nie przysługuje prawo do zwrotu kosztów poniesionych w związku z leczeniem w Niemczech, powyższe zwalnia organu z obowiązku podjęcia w tym zakresie stosowanego rozstrzygnięcia poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z uwagi na stwierdzoną bezczynność, Sąd uznał, że zachodzą wszelkie podstawy do zobowiązania Prezesa NFZ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 17 maja 2013 r. (data wpływu do organu 23 maja 2013 r.). Sąd stwierdza ponadto, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podejmował czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy, określonej przepisami prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącej o nałożenie na pracownika organu odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy konsekwencji porządkowych lub dyscyplinarnych Sąd wskazuje, że wniosek pozostaje poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 (pkt 1 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 (pkt 2 wyroku) orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).