III SA/Kr 1637/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia SWSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym przez K. B. (dalej skarżący) postanowieniem z dnia 20 września 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. jedn., Dz.U z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz § 19 ust. 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r., poz. 1110) Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] 2016 r. nr [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydał w dniu [...] 2016 r. orzeczenie nr [...] o zaliczeniu skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, stwierdzono, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 21 stycznia 2011 r. Orzeczenie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 8 sierpnia 2016 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru orzeczenia za k. 12 akt administracyjnych). W dniu 9 września 2016 r.(jak wynika z prezentaty) skarżący złożył w siedzibie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności pismo zatytułowane "odwołanie", w którym zwrócił się o "rozpatrzenie odwołania po ustalonym terminie", oraz ustalenie, że cechuje się wyższym stopniem niepełnosprawności ze względu na schorzenia wzroku i opinię biegłego sądowego. Podniósł ponadto, że po otrzymaniu orzeczenia wydanego w pierwszej instancji nie był świadomy jego znaczenia, a odwołanie składa dopiero po otrzymaniu wyjaśnień od pracownika urzędu. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności pismem z dnia 12 września 2016 r. przekazał Wojewódzkiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ww. pismo skarżącego, traktując je za odwołanie i wskazując jednocześnie, że nie zostało ono wniesione w terminie. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności uznał pismo skarżącego z dnia 9 września 2016 r. za odwołanie, które w swojej treści zawiera również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia z dnia [...] 2016 r. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 20 września 2016 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności odmówił zatem przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] 2016 r. nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ, cytując treść przepisu art. 58 k.p.a., wskazał, że dla oceny zasadności wniosku o przywrócenie terminu niezbędne jest uprawdopodobnienie przez osobę braku winy, czyli zachowania należytej staranności oraz faktu, że przeszkoda uniemożliwiająca zachowanie terminu była od niej niezależna i istniała od czasu złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Przy ocenie stopnia winy bierze się pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Organ uznał, że skarżący ponosi winę w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania, gdyż był prawidłowo pouczony o trybie wnoszenia odwołania, które należało wnieść za pośrednictwem zespołu powiatowego do zespołu wojewódzkiego w terminie 14 dni od odebrania decyzji organu pierwszej instancji. Odwołanie zostało natomiast wniesione 18 dni po upływie terminu. Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, wręcz zdaniem organu, nie zadbał należycie o swoje interesy. W ocenie organu w terminie 14 dni, które skarżący miał na wniesienie odwołania, winien on zapoznać się z rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym oraz uzyskać niezbędne informacje. W związku z tym odmówił przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której opisał problemy zdrowotne, z jakimi borykał się na etapie orzekania o stopniu niepełnosprawności. Zwrócił się jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Instytucja przywrócenia terminu do wniesienia odwołania została uregulowana w art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie natomiast do treści § 2 art. 58 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W świetle powyższego nie ulega żadnej wątpliwości, że przesłankami, które muszą obligatoryjnie zaistnieć w pierwszej kolejności aby w ogóle możliwe było badanie okoliczności podniesionych we wniosku o ewentualne przywrócenie uchybionego terminu - jest złożenie żądania w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu z jednoczesnym złożeniem odwołania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/15; Lex nr 2148982). Obowiązuje zatem w zakresie przywrócenia terminu zasada skargowości. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący 18 dni po upływie terminu do wniesienia odwołania (który mijał z dniem 22 sierpnia 2016 r., tj. w poniedziałek) od orzeczenia Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] 2016 r. nr [...] złożył za pośrednictwem tego organu pismo z daty 9 września 2016 r., w treści którego wniósł o "rozpatrzenie odwołania po ustalonym terminie". W dalszej treści tego pisma przedstawił argumentację mającą przemawiać za zmianą w stosunku do orzeczonego przez organ pierwszej instancji stopnia niepełnosprawności z lekkiego na stopień wyższy. Wyjaśnił też, że znaczenie otrzymanego orzeczenia odczytał dopiero po objaśnieniach udzielonych mu przez pracownika organu. Zdaniem Sądu ww. piśmie skarżący nie zawarł w sposób jednoznaczny żądania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] 2016 r. nr [...]. Stwierdzenia skarżącego, że ma świadomość, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu nie mogą być wystarczające do stwierdzenia, że wolą skarżącego było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zwrócić należy uwagę, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu z art. 58 § 2 k.p.a. ma charakter terminu nieprzywracalnego. Zgłoszenia wniosku o przywrócenie terminu nie można zatem domniemywać. Wymóg zgłoszenia wniosku o przywrócenie terminu w siedmiodniowym terminie jest warunkiem formalnym jego rozpoznania, który organ ma obowiązek badać w pierwszej kolejności przed dokonaniem jego oceny merytorycznej, a więc przed rozpoznaniem, czy uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. Natomiast sam termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu biegnie od czasu ustania przyczyn jego uchybienia, a zatem ustaleniu podlega także moment, kiedy w rzeczywistości (obiektywnie) ustała przyczyna uchybienia terminu do dokonania czynności. Niedochowanie tego terminu skutkuje odmową jego przywrócenia. Nie można więc domniemywać również i początku biegu tego terminu. Okoliczności towarzyszące powzięciu przez stronę informacji o uchybieniu terminu muszą jednoznacznie bowiem wskazywać, że strona na ich podstawie miała co najmniej obiektywną możliwość pozyskania wiedzy o tym fakcie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 741/16; Lex nr 2106485). W rozpatrywanej natomiast sprawie organ, wydając zaskarżone postanowienie, orzekł wbrew zasadzie skargowości. Uznał bez potwierdzenia przez skarżącego, że jego wolą było domaganie się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a nadto nie ustalił, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Okoliczności te mają znaczenie dla treści podejmowanego aktu z art. 58 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, niedochowanie tego wymogu skutkuje odmową przywrócenia terminu. W tym natomiast przypadku kwestia ta, oprócz jednoznacznego potwierdzenia żądania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, może mieć kapitalne znaczenie dla legalności aktu administracyjnego, zwłaszcza, iż skarżący podnosił, że znaczenie otrzymanego orzeczenia odczytał dopiero po objaśnieniach udzielonych mu przez pracownika organu. Jest oczywistym, że termin do wniesienia odwołania biegnie stronie od dnia formalnego doręczenia jej decyzji. Termin natomiast do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., liczyć należy od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zdaję się jednak nie zauważać organ, że pomiędzy datą formalnego doręczenia decyzji z której treści wynika fakt i okoliczności, wskazujące na wniesienie odwołania po terminie - a datą ustania przyczyny uchybienia terminu, nie musi zachodzić tożsamość (por. m. in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1271/16; Lex nr 2202327). W tej kwestii jednakże nic nie wiadomo. Nie można bowiem z oczywistych względów zakładać, że z pewnością skarżący nie wskaże już żadnej przyczyny uniemożliwiającej mu wniesienie odwołania z zachowaniem terminu, jak i momentu kiedy przyczyna ta ustała. Przypomnieć również trzeba, że jeżeli dane pismo strony budzi wątpliwości co do jego treści, organ jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania. Ustaleniu rzeczywistej woli strony służy instytucja wezwania do usunięcia braków formalnych pisma z przepisu art. 64 § 2 k.p.a., której organ w sprawie nie zastosował, co ostatecznie przyczyniło się do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu wbrew przepisom art. 61 § 1 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. Istotnie, instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy, i powinna być stosowana i interpretowana ściśle. W sytuacji jednakże gdy strona w odwołaniu, czy też w innym piśmie, podnosi okoliczności mogące stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bez jednoznacznego sformułowania wniosku o przywrócenie terminu, to organ powinien mieć na uwadze treść art. 9 k.p.a. i wezwać odwołującego się do uzupełnienia pisma pouczając go odpowiednio w tym zakresie, by nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Trafnie podnosi WSA w Opolu w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 273/15; Lex nr 1932737, że: "Szczególnie rygorystycznie zasada informowania stron musi być przestrzegana w postępowaniu, w którym uczestniczą podmioty nieprofesjonalne, a wręcz nieporadne. Organ nie może wykorzystywać błędu strony lub jej nieporadności, nie umożliwiając jej wyjaśnienia budzących w sprawie wątpliwości. Wręcz przeciwnie - zobligowany jest do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, lecz także słuszny interes odwołującego się obywatela, w kontekście zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady czuwania przez te organy nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu." Powyższe stanowi, że przy wydawania kontrolowanego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), co skutkuje uchyleniem kontrolowanego postanowienia. Rozpoznając ponownie sprawę właściwy organ podejmie czynności na podstawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., to jest wezwie skarżącego do sprecyzowania charakteru prawnego pisma z dnia 9 września 2016 r., a w zależności od odpowiedzi strony, wyda stosowne rozstrzygnięcie w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania bądź w zakresie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.