II SA/Po 1257/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. A. i M. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) lipca 2014 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 247 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przy budynku gospodarczym zlokalizowanym na działkach nr ewidencyjny (...) i (...) położonych przy ul. (...) w B., gm. T. do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że dnia (...) kwietnia 2014 r. K. i M. A. zawiadomili organ o wykonaniu przez H. i B. A. robót budowlanych przy budynku gospodarczym zlokalizowanym na działkach nr ewidencyjny (...) i (...) położonych przy ul. (...) w B., gmina T. Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu (...) kwietnia 2014 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy ustalono, że na powyższych działkach zlokalizowany jest budynek gospodarczy, o powierzchni 80 m2, w stosunku do którego tutejszy organ wydał decyzję z dnia (...) listopada 2013 r., znak (...), udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Powyższa nieruchomość stanowi współwłasność: B. A., H. A., M. A., K. A., F. B., B. B. Na początku kwietnia 2014 r. przy powyższym budynku wykonano roboty budowlane polegające na: demontażu jednego skrzydła bramy wjazdowej w ścianie północnej (tylnej) budynku, wymurowaniu w tym miejscu ławy podokiennej o wysokości ok. 1 m z bloczków gazobetonowych, montażu w powstałym otworze okna stalowego szklonego. Obecny podczas kontroli J. A. wskazał, jako podstawę wykonania powyższych robót, dokumentację techniczną przedłożoną przez jego mocodawców – B. i H. A. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku z dnia (...) listopada 2013 r. Zdaniem organu I instancji określone powyżej roboty budowane wypełniają definicję przebudowy, zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, dla której wykonania konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest to jednak budowa, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, co spowodowało, że w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 48 i 49b powołanej powyżej ustawy, lecz prowadzone postępowania znajdowało swoje oparcie w treści art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania, jakkolwiek przeprowadzone bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, nie naruszały przepisów techniczno – budowlanych, stąd brak było podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że w tej sytuacji, jego obowiązkiem było wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i M. A. podnoszą, że inwestorzy – H. i B. A., nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważono, że obiekty wybudowane przed 1995 r. powinny podlegać rozbiórce, a dokumentacja techniczna wykorzystana w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie była niezgodna z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2014 r., nr (...), działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2014 r. Organ odwoławczy uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania zgadzając się z argumentacją organu I instancji, że wykonane przez H. i B. A. roboty budowlane stanowiły przebudowę, która wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Podniesiono, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlanego znajduje zastosowanie tylko wobec samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W związku z tym, iż inwestor nie posiadał stosownego pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie, wszczął postępowanie i podjął działania na podstawie art. 50 oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane, przy czym – skoro roboty zostały wykonane – organ prawidłowo nie wydał postanowienia o ich wstrzymaniu. Następnie organ odwoławczy podzielił ocenę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przy realizacji przedmiotowej przebudowy nie doszło do naruszenia przepisów techniczno – budowlanych i co za tym idzie, nie było konieczności nakazania inwestorom wykonania robót, które miałyby doprowadzić budynek gospodarczy do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, należało odstąpić od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśniał, że inwentaryzacja, do której odnosili się skarżący w odwołaniu (inwentaryzacja przedłożona przez H. i B. A. w toku postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego) nie stanowiła w niniejszej sprawie dowodu na którym oparł się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. i M. A., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. Zauważono, że w ramach prowadzonego postępowania naruszone zostało ich prawo jako współwłaścicieli nieruchomości oraz zakwestionowano dokumentację, na podstawie której wykonano roboty budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 06 lutego 2015 r. pełnomocnik uczestników postępowania – H. A. i B. A. – syn J. A. również wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że dokumentacja inwentaryzacyjna dotycząca budynku gospodarczego została złożona do organu 5 – 6 lat temu. Przewidywała ona możliwość wykonania dodatkowych czynności w budynku gospodarczym. Inwestorzy nie wnosili o udzielenie pozwolenia na przebudowę tego budynku, a organ sankcjonował wszystkie wykonywane w nim prace. W tej sytuacji zdaniem pełnomocnika uczestników postępowania należy przyjąć, że roboty budowlane prowadzone były legalnie. Pełnomocnik przyznał również, że nieruchomość zabudowana budynkiem gospodarczym stanowi współwłasność sześciu osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przy budynku gospodarczym zlokalizowanym na działkach nr ewidencyjny (...) i (...) położonych przy ul. (...) w B., gm. T. do stanu zgodnego z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że przedmiotem sądowej kontroli nie może być kwestia legalności posadowienia budynku gospodarczego na działkach nr ewidencyjny (...) i (...) położonych przy ul. (...) w B. Kwestia powyższa została bowiem rozstrzygnięta ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2013 r., znak (...) udzielającą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, który to obiekt, w dacie legalizacji posiadał w ścianie tylnej dwuskrzydłowe drzwi zewnętrzne (por. decyzję organu I instancji z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...)). Przedmiotem sądowej kontroli pozostawała tym samym kwestia legalności robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym już po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z protokołu kontroli z dnia (...) kwietnia 2014 r. (k. 15 akt organu I instancji), przy budynku gospodarczym posadowionym na działkach nr ewidencyjny (...) i (...) położonych przy ul. (...) w B., wykonano na początku kwietnia 2014 r. roboty budowlane polegające na: demontażu jednego skrzydła bramy wjazdowej w ścianie północnej (tylnej) budynku, wymurowaniu w tym miejscu ławy podokiennej o wysokości ok. 1 m z bloczków gazobetonowych, montażu w powstałym otworze okna stalowego szklonego. Okoliczność powyższa nie jest również kwestionowana przez skarżących. W ramach toczącego się postępowania organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że wykonane na początku kwietnia 2014 r. roboty budowlane stanowiły przebudowę, w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z powyższym przepisem jako przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 04 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09, Baza NSA, wyjaśnił, że skoro ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu, to konieczne jest sięgnięcie do językowej wykładni tych pojęć. W konsekwencji możliwe jest stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Stad, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykonywanie robót budowlanych polegających na ingerencji w ścianę nośną budynku stanowi ingerencję w jego konstrukcję i stanowi przebudowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12, Baza NSA). W ocenie Sądu, wykonanie robót polegających na demontażu jednego skrzydła bramy wjazdowej w ścianie północnej (tylnej) budynku, wymurowaniu w tym miejscu ławy podokiennej o wysokości ok. 1 m oraz montaż w powstałym otworze okna stalowego szklonego, wyczerpuje powołaną powyżej definicję przebudowy. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych. Wykonane w przedmiotowej sprawie roboty budowlane nie stanowiły jednak remontu, lecz jak wyżej wskazano, przebudowę, która nie została wymieniona w treści art. 29 ustawy Prawo budowlane jako zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji wykonane roboty wymagały wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na zasadzie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wobec braku wcześniejszego uzyskania powyższej decyzji, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wszczęcie postępowania legalizacyjnego, przy czym jak zasadnie przyjęły organy, jego podstawą prawną był przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane. Należy mieć bowiem na względzie, że przepisy art. 48 oraz art. 49b ustawy Prawo budowlane odnoszą się do sytuacji wykonania obiektu budowlanego, a nie robót budowlanych polegających na przebudowie, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Jest to tym samym przypadek wykonania innych robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ustawy Prawo budowlane, do którego stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 powołanej powyżej ustawy (art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). Jak wskazuje analiza wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi, istota zawisłej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego organ powinien uwzględnić również stanowisko pozostałych współwłaścicieli działki nr (...) i (...). Sam pełnomocnik inwestora przyznał bowiem podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 06 lutego 2015 r., że nieruchomość powyższa ma aż 6 współwłaścicieli. Sąd podziela stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za zgodne z prawem w sytuacji gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Naczelnego dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11, Baza NSA). Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ustanowiona w wymienionym przepisie zasada ogólna znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach Prawa budowlanego, w świetle których organy architektoniczno – budowlane i organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawach uregulowanych tą ustawą są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy na nieruchomości, do której ma tytuł uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Dlatego też przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg złożenia takiego oświadczenia przez inwestora przewidziany został również w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (art. 48 ust. 3 pkt 2 powołanej powyżej ustawy). Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie – inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodne z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny o nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (w przypadku samowolnego prowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu obiektu budowlanego) oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 powołanej powyżej ustawy (w przypadku samowolnego prowadzenia innych robót budowlanych). Przedstawione powyżej wnioskowanie pozostaje przy tym w zgodzie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz. 22, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały sprowadza się do uznania, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50 – 51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Nie oznacza to, że organy administracji orzekające w sprawach uregulowanych przepisami ustawy Prawo budowlane są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego, pomimo podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących naruszenia przysługującego im prawa własności, nie dokonały jakiejkolwiek oceny, czy inwestorzy wykonując roboty budowlane dysponowali nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły rozstrzygnięcia przedwczesne, dokonane na podstawie niepełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Równocześnie wskazać należy, że w toku postępowania organy nadzoru budowlanego przyjęły, że roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania, jakkolwiek przeprowadzone bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, nie naruszały przepisów techniczno – budowlanych. Okoliczność powyższa nie została jednak w jakikolwiek sposób odzwierciedlona w uzasadnieniach wydanych w sprawie rozstrzygnięć, co w ocenie Sądu, stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru odstępując od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przy budynku gospodarczym zlokalizowanym na działkach nr ewidencyjny (...) i (...) położonych przy ul. (...) w B., gm. T. do stanu zgodnego z prawem, dopuścili się naruszenia przepisów postępowania, polegających na braku wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do ustalenia, czy podejmując roboty budowlane polegające na przebudowie budynku gospodarczego inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.