II OSK 1363/15

Dnia 14 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 24/15 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie w gospodarstwie 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 24/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi J. S. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia: Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2014 r. J. S., wskazując jako adres zamieszkania i do korespondencji miejscowość [...], zwrócił się do Burmistrza [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie w gospodarstwie rolnym o powierzchni 7,5372 ha, położonym w [...], stanowiącym własność jego rodziców, w okresie od 20 marca 1972 r. do 1989 r. Podał, że dokument ten jest wymagany przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w [...]. Burmistrz [...], postanowieniem z dnia 9 maja 2014 r., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, wobec braku dowodów, na podstawie których mógłby wydać wnioskowane zaświadczenie. Postanowienie to zostało doręczone J. S. na adres podany we wniosku. Odbiór zaświadczenia strona potwierdziła własnoręcznym podpisem dnia 15 maja 2014 r. Zażalenie na to postanowienie opatrzone datą 17 maja 2014 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 26 maja 2014 r. i zostało przesłane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] wraz z aktami sprawy w dniu 2 czerwca 2014 r. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, SKO ustaliło, że przesyłka zawierająca zażalenie J. S. nadana została na Deutsche Post w dniu 19 maja 2014 r., natomiast do polskiej placówki pocztowej wpłynęła w dniu 26 maja 1014 r. Okoliczność tę potwierdziło pismo Poczty Polskiej Biuro Ładu Korporacyjnego w [...] z dnia 27 października 2014 r., informujące, że przesyłka polecona nr Rt 524762284 DE, (zawierająca wniesiony prze stronę środek zaskarżenia), nadeszła z zagranicy do Węzła Ekspedycyjno-Rozdzielczego w Warszawie w dniu 23 maja 2014 r. Doręczona została przez Urząd Pocztowy w [...] w dniu jej nadejścia do Urzędu – 26 maja 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 Kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Oznacza to, że pismo zostaje złożone w terminie, mimo że faktycznie zostało doręczone organowi po upływie terminu na dokonanie czynności procesowej. Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 13 Prawa pocztowego operatorem wyznaczonym jest operator obowiązany do świadczenia powszechnych usług pocztowych. Poza Pocztą Polską, status takiego operatora posiadają również inne podmioty prowadzące działalność pocztową i wpisane do rejestru operatorów pocztowych. Organ wyjaśnił także, jak należy rozumieć pojęcia: placówka pocztowa oraz nadanie przesyłki i wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 1 Prawa pocztowego zawarcie umowy o świadczenie usługi pocztowej następuje poprzez przyjęcie przez operatora pocztowego przesyłki do przemieszczenia i doręczenia. Z powyższego organ odwoławczy wywiódł, że tylko nadanie pisma w polskiej placówce operatora pocztowego, wyznaczonego i zobligowanego do świadczenia powszechnych usług pocztowych, wypełnia dyspozycję art. 57 § 5 pkt 2 Kpa. Jeżeli pismo zostało złożone w placówce pocztowej za granicą, to termin do wniesienia zażalenia zostaje zachowany pod warunkiem, że przed jego upływem zażalenie wpłynęło do polskiej placówki pocztowej. Zważywszy, że postanowienie Burmistrza [...] z dniu 9 maja 2014 r., odmawiające wydania wnioskowanego zaświadczenia, strona odebrała osobiście w dniu 15 maja 2014 r., to w ocenie organu, bieg siedmiodniowego terminu na wniesienie środka zaskarżenia rozpoczął się w dniu 16 maja 2014 r. Termin ten upływał z dniem 22 maja 2014 r. Zażalenie, opatrzone datą 17 maja 2014 r., J. S. nadał w formie przesyłki poleconej w niemieckiej placówce pocztowej dnia 19 maja 2014 r. Z zagranicy przedmiotowa przesyłka nadeszła do Węzła Ekspedycyjno-Rozdzielczego w Warszawie dnia 23 maja 2014 r. Dlatego, zdaniem Kolegium, należało uznać, że J.S. dokonał czynności procesowej po upływie ustawowego 7- dniowego terminu. W skardze na to postanowienie J.S. podniósł, że nie może zgodzić się z poglądem, aby zachowanie terminu uzależnione było, nie od złożenia pisma w formalnej zagranicznej placówce pocztowej, lecz od wpłynięcia pisma w określonym terminie do polskiej placówki pocztowej. W jego ocenie, przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez organ odwoławczy oznaczałoby, że Polska jako demokratyczne państwo prawa urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej, realizuje prawo w sposób wieloznaczny i nieadekwatny do rzeczywistości europejskiego prawa. Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że pouczenie zawarte w postanowieniu Burmistrza [...] z dnia 9 maja 2014 r., odnośnie trybu wnoszenia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] można byłoby uznać za prawidłowe, gdyby było skierowane do podmiotu mającego miejsce zamieszkania na terenie Polski. Tymczasem w niniejszej sprawie postanowienie wraz z pouczeniem było skierowane do osoby fizycznej mającej miejsce zamieszkania na terenie Niemiec, taki adres zawierał bowiem wniosek wszczynający postępowanie w sprawie. Strona ta była świadoma obowiązku dotrzymania 7 dniowego terminu wskazanego w pouczeniu postanowienia, ale nie posiadała wiedzy o treści art. 57 § 5 pkt 2 i pkt 3 Kpa. Sąd podkreślił, że skarżący działał osobiście bez pomocy zawodowego pełnomocnika, a stosując się do treści spornego pouczenia, złożył zażalenie w dniu 19 maja 2014 r. w jednym z urzędów pocztowych znajdujących się na terenie Niemiec, pozostając w przekonaniu, iż dochował ustawowego terminu. W tych okolicznościach brak prawidłowego pouczenia strony stanowił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 8 i 9 Kpa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło zarzut naruszenia: I. prawa materialnego polegającego na błędnej interpretacji - art. 9 Kpa, poprzez przyjęcie, ze brak pouczenia o terminie wniesienia zażalenia dla strony zamieszkałej za granicą, wypełnia dyspozycję tego przepisu podczas, gdy wniesienie środka zaskarżenia jest czynnością procesową, a nie okolicznością faktyczną ani prawną, o których mowa w art. 9 Kpa, - art. 12 Kpa poprzez przyjęcie, że brak pouczenia o terminie wniesienia zażalenie dla strony zamieszkałej za granicą wypełnia dyspozycję tego przepisu, podczas gdy w sytuacji braku pouczenia regulacja ta nie ma w ogóle zastosowania, a w przypadku przyjęcia, że pouczenie było błędne strona mogła uchylić się od jego skutków wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. polegającego na braku wskazań dla organu co do dalszego postępowania przy rozpatrywaniu zażalenia, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. polegającego na przyjęciu, że J. S. nie był powiadomiony o treści art. 40 § 4 Kpa, oraz że działał bez profesjonalnego pełnomocnika. Z uwagi na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie w sprawie, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ani art. 141 § 1 i § 2 Kpa, ani żaden inny przepis tej ustawy nie obliguje organu do udzielania stronie mieszkającej za granicą informacji o treści art. 57 § 5 pkt 2 i 3 Kpa. W szczególności obowiązek taki wbrew twierdzeniu Sądu nie wynika z art. 9 Kpa, zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że prawo do informacji jest ograniczone do praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, natomiast nie nakłada na organ obowiązku udzielania porad prawnych ani zawiadamiania strony o obowiązujących, powszechnie dostępnych przepisach. W ocenie Kolegium błędnie pouczona strona nie może podlegać innym rygorom odnośnie terminu wnoszenia środka zaskarżenia ponieważ jego bieg ma charakter obiektywny. Skarżący był reprezentowany przed organem odwoławczym przez profesjonalnego pełnomocnika i to na nim spoczywał obowiązek zastosowania odpowiednich środków prawnych tj. złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, czego jednak nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do oceny czy doszło do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 9 i art. 112 Kpa poprzez ich błędną wykładnię. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd rozpoznający skargę Josefa Springera błędnie uznał, iż organ administracji publicznej wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia wydał je z naruszeniem wskazanych art. 9 i art. 112 Kpa. Kwestia błędnej wykładni przepisu art. 9 Kpa, który nakłada na organ obowiązek udzielania stronie informacji faktycznej i prawnej w danej sprawie nie mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 Kpa w związku z art. 144 Kpa. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia nie zależy od uznania organu odwoławczego( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 1997 roku, syg. akt SA/Łd 2990/95; z dnia 20 stycznia 1997 roku, I SA/Gd 1482/96, z 8 lutego 2011 roku, z dnia 8 lutego 2011 roku, syg. akt II OSK 273/10; z dnia 4 lutego 2014 roku, syg. akt 2126/12). Fakt niedopełnienia wymogu informacyjnego o treści art. 57 § 5 pkt 2 i 3 Kpa gdzie znajdują się wskazania dla stron, które zamieszkują poza granicami Polski, iż termin do wniesienia zażalenia uważa się przez nich za zachowany, jeżeli pismo procesowe przed jego upływem zostało m. in – nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 roku prawo pocztowe, zostało złożone w polskim urzędzie konsularnym nie mógł stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd z powołaniem się na naruszenie art. 112 Kpa. Ochrona przewidziana na podstawie art. 112 Kpa jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja( w tym brak pouczenia) co do prawa, trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych konsekwencji, ale też nie może stronie dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Mylne informacje lub brak informacji co sposobu wniesienia środków prawnych nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie rozpoczyna biegu w ogóle. Przepis art. 112 Kpa dla strony błędnie pouczonej stanowi gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2013 roku, syg. akt I OSK 1304/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2012 roku, syg. akt I OSK 2030/12). Należy również uznać, za zasadne zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. o tyle jest trafny, iż faktycznie sporządzone przez sąd uzasadnienie nie zawiera niezbędnego elementu - wskazań, co do dalszego toku postępowania wyjaśniającego oraz pozostaje wewnętrznie sprzeczne. Sąd w sporządzonym uzasadnieniu argumentuje, iż uchylił zaskarżone postanowienie dostrzegając naruszenie praw strony poprzez brak pouczenia dla strony zamieszkałej za granicą co do sposobu wnoszenia zażalenia, ale jednocześnie podziela pogląd organu, że co do zasady – postepowanie dotyczące stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia winno się ograniczać do zbadania kwestii formalnej tj. czy strona naruszyła termin do złożenia zażalenia. Postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny bo wynikający z niego obowiązek wydania wyroku ,, na podstawie akt sprawy’’ oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Z naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tych okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż istota sprawy została rozpoznana orzekł biorąc za podstawę art. 188 p.p.s.a. Sąd biorąc za podstawę art. 206 p.p.s.a, uznał, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek odstąpił od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego.