II GSK 1324/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. I. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2089/14 w sprawie ze skargi C. I. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy we W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz C. I. S.A. w W. kwotę 5.407 (pięć tysięcy czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 2 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2089/14 oddalił skargę C.I. s.a. w W. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister) z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że spółka na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. zawartej z Województwem [...] realizowała projekt pt. "Podnieś umiejętności zawodowe! Naucz się obsługi Symfonii" w okresie od [...] kwietnia 2009 r. do [...] marca 2011 r. Na realizację projektu przyznano dofinansowanie ze środków publicznych w wysokości 2.242.155,52 zł. Dyrektor D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] zobowiązał spółkę do zwrotu środków dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: POKL) w związku z realizacją projektu w kwocie 36.867,71 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. Orzekając na skutek odwołania, Minister decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że spółka naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie projektu oraz wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: wytyczne) z uwagi na fakt niezastosowania zasady konkurencyjności. Wskazano, że podczas kontroli doraźnej projektu ustalono, że spółka zawarła w sposób powtarzalny i cykliczny następujące po sobie umowy najmu sal szkoleniowych w W. i we W. Stanowiło to powód do uznania wydatków poniesionych z tego tytułu oraz wydatków projektu pomniejszonych o kwotę wydatków sfinansowanych w ramach cross-financingu za wydatki niekwalifikowane. Organ odwoławczy wskazał w szczególności, że skarżąca niezgodnie z zasadą konkurencyjności dokonała rozbicia całego zamówienia na poszczególne umowy najmu i podpisywała w sposób cykliczny i powtarzalny umowy, bez zastosowania zasady konkurencyjności. Organ ustalił, że koszt wynajmu sal we W. oraz w W. przekraczał wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14 tys. EUR netto. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji miał prawo zgodnie z § 13 umowy uznać całość wydatków związanych z danymi zamówieniami za niekwalifikowane. Jednak dokonał wyliczenia kwoty wydatków niekwalifikowalnych w oparciu o taryfikator, stanowiący załącznik do zasad finansowania PO KL z dnia [...] grudnia 2012 r., zamieszczonych na stronie internetowej organu. W związku z niedopełnieniem przez spółkę obowiązku wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, do wyliczenia kwoty zastosowano wskaźnik korekty finansowej w wymiarze 25% wartości faktycznie poniesionych wydatków niekwalifikowalnych. Organ II instancji potwierdził prawidłowość ustalenia kwoty wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 34.530 zł. Sąd I instancji uzasadniając motywy rozstrzygnięcia zaznaczył, że sporną kwestią w sprawie była ocena czy zaistniały przesłanki do tego, by zawarcie umów najmu z jednym podmiotem potraktować jako jedno zamówienie. W ocenie WSA jako jedno zamówienie należało potraktować umowy najmu zawarte z tym samym podmiotem, dotyczące sal szkoleniowych wynajmowanych w tym samym mieście, mieszczące się w jednym przedziale czasowym wyznaczonym okresem realizacji projektu. Równocześnie Sąd I instancji wskazał, że jako jedno zamówienie należało potraktować wszystkie umowy dotyczące najmu sal szkoleniowych w W. zawarte z M. C. i jako kolejne zamówienie wszystkie umowy najmu sal szkoleniowych we W. zawarte z V. Sp. z o.o. Zdaniem WSA jako zamówienie realizowane "w tym samym czasie" należy niewątpliwie potraktować umowy realizowane w okresie realizacji projektu. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska prezentowanego przez stronę, co do umów zawieranych w tym samym czasie. WSA zaznaczył, że realizując projekt spółka miała świadomość, że po zakończeniu jednej umowy najmu będzie musiała zawrzeć następne, aż do końca okresu realizacji projektu. Sąd I instancji podkreślił, że to na spółce ciążył obowiązek takiej realizacji projektu, aby nie doszło do naruszenia zasad określonych w umowie, w tym wynikającej z § 20 zasady konkurencyjności. W zakresie zarzutu przedawnienia Sąd I instancji podzielił pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 207 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (t.j. 2016, poz. 1870 ze zm. – dalej: u.f.p.) i odpowiednio art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm. – dalej u.f.p. z 2005 r.) nie tworzy nowego stosunku prawnego. Obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa. Decyzja o zwrocie ma więc charakter deklaratoryjny. W ocenie WSA organ zasadnie wskazał, że nie ma zastosowania w sprawie art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm. – dalej: o.p.), a kwestia przedawnienia winna być oceniana na gruncie art. 70 § 1 o.p. Spółka zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, a to: a) pkt 3.1.8. wytycznych z dnia 27.03.2009 r. w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuprawnionym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w ślad za zapisami § 20 umowy nr [...] z dnia [...].04.2009 r., zawartej z Województwem [...], zmienionej aneksami nr 1-5, skarżąca była zobowiązana - w ramach realizowanego projektu - do stosowania zasady konkurencyjności przy zamawianiu usług najmu lokali szkoleniowych w W. oraz W., świadczonych umownie, w latach 2009-2011 przez M. C. oraz Y. Spółkę z o.o., podczas gdy w odniesieniu do nich była od jej stosowania zwolniona, b) art. 70 § 1 o.p. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą nieuprawnionym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przedawnienie zobowiązania do decyzyjnego określenia zwrotu przez spółkę dofinansowania, wypłaconego jej w 2009 i 2010 roku, stanowiącego wydatki uznane za niekwalifikowalne, podlega rozpatrzeniu na podstawie wskazanego przepisu prawnego, podczas gdy w odniesieniu do nich zastosowanie znajduje przepis art. 68 § 1 o.p. ustanawiający dla tego zwrotu 3-letni okres przedawnienia, liczony od końca roku kalendarzowego, w którym świadczenia te spółce przekazano; 2) przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) polegającym na faktycznym nieodniesieniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu skarżonego wyroku do zarzutu skargi, podnoszącego, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy we W., w sprzeczności z przepisem art. 207 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) w odniesieniu do tego samego realizowanego przez skarżącą projektu orzekł o obowiązku zwrotu dofinansowania w dwóch odrębnych decyzjach administracyjnych, podczas gdy powinien był o tym orzec w jednym akcie administracyjnym, b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli decyzji pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniesionej w tej sprawie skargi, podczas gdy w świetle zgromadzonego w niej materiału dowodowego powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona nią decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, uchylone. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w treści art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podnoszonych w tej skardze zarzutów procesowych, a dopiero w drugiej kolejności do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowa ocena sposobu stosowania pawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo gdy nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu przed Sądem II instancji. Skarga kasacyjna spółki ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W ocenie NSA nietrafne są podnoszone przez spółkę zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa procesowego. W tym zakresie spółka wskazuje omyłkowo na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a., bo powinno być art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak nie określa w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej jakich elementów wymaganych tym przepisem nie posiada uzasadnienie skarżonego wyroku. Sąd II instancji podkreśla, że art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do elementów formalnych uzasadnienia wyroku i naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy Sąd I instancji pomija te elementy. Z tego też powodu treść art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być odnoszona do wadliwości stanowiska lub ocen formułowanych przez Sąd I instancji. Jeżeli w tym zakresie dochodzi do naruszenia prawa, to strona wnosząca skargę kasacyjną takie wady powinna kwestionować poprzez stawianie zarzutu naruszenia przepisów procesowych lub materialnych, a nie przez odwołanie się do strony formalnej uzasadnienia. W podobny sposób należy ocenić zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości stanowisko, które przyjmuje, że powołane w zarzucie przepisy nie mogą być samodzielną podstawą kasacyjną. Bez wątpienia art. 151 p.p.s.a. to przepis procesowy, ale żeby twierdzić, że został naruszony, to trzeba wykazać, że oddalenie skargi było następstwem wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy nie naruszyły pawa. Zatem poprawnie zbudowany zarzut z powołaniem takiej podstawy powinien wskazywać przepisy naruszone w postępowaniu przed organami, bo dopiero wskazanie dawałoby podstawę do przyjęcia, że art. 151 p.p.s.a. został zastosowany wadliwie. W rozpoznawanej sprawie brak odniesienia treści tego przepisu do konkretnych regulacji stosowanych przez organy musi prowadzić do uznania nietrafności tak zbudowanego zarzutu kasacyjnego. Innej oceny wymagają zarzuty materialne. Zgodzić należy się z twierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. Jednak z tego faktu nie można wyprowadzić wniosku, który formułuje organ, a który sprowadza się do tezy o niemożności rozpoznania zarzutu odnoszącego się do niewłaściwego stosowania § 20 umowy z dnia 14 kwietnia 2009 r. Właśnie dlatego, że stan faktyczny jest niekwestionowany, to Sąd II instancji musi odnieść się do tego zarzutu. Jak trafnie wskazano, zarówno w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i odpowiedzi na tę skargę, kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla sprawy jest sposób rozumienia i stosowania § 20 umowy zawartej między spółką a organem przekazującym dofinansowanie na realizację projektu "Podnieś umiejętności zawodowe! Naucz się obsługi Symfonii". Z treści tego przepisu wynika, że w przypadku realizacji zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14.000 euro netto wykonywanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, otrzymujący środki unijne zobowiązuje się do zachowania zasady konkurencyjności, której realizacja została opisana w pkt 1-5 tego przepisu umowy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy i Sąd I instancji przyjęły, że § 20 umowy został naruszony, co wiązało się z koniecznością zwrotu części środków określonej w wytycznych odnoszących się do dokonywania korekt za naruszenie procedur. Bez wątpienia umowa o dofinansowanie jest procedurą, której naruszenie może prowadzić do zwrotu przyznanych i przekazanych środków finansowych. Jednak by taki fakt mógł mieć miejsce musi dojść do naruszenia postanowień umowy. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie doszło do takiego naruszenia. Wobec tego brak było podstawy do przyjęcia, że spółka naruszyła prawem przewidziane procedury, które uzasadniałoby orzekanie o zwrocie części dofinansowania. Sąd II instancji nie przyjmuje i nie dopuszcza sposobu wykładni § 20 umowy przyjętego przez organ i Sąd I instancji. Wskazane w tym przepisie 14.000 euro musi być wiązane z konkretnym zamówieniem, a to oznacza, że niemożliwe jest sumowanie zamówień jednorodzajowych z różnego czasu, chociaż z okresu realizacji projektu. Twierdzenie, że umowy najmu mogą być oceniane łącznie, bo dotyczą jednego projektu, nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia. Jest wyrazem prezentowanej przez Prezesa UZP na gruncie p.z.p. koncepcji łącznego ujmowania wydatków na powtarzające się zamówienia, która w przeszłości nie miała w ogóle ustawowego oparcia, a w obecnym p.z.p. może być ostrożnie wywodzona w stosunku do jednostek sektora finansów publicznych z obowiązku okresowego planowania zamówień publicznych i tzw. zamówień wieloletnich. Jednak do spółki występującej ze skargą kasacyjną p.z.p. nie było stosowane, bo stosowano § 20 umowy, który reguluje konkurencyjność dla sytuacji, w których nie mają zastosowania przepisy p.z.p. Skoro tak, to wykładnia tego przepisu nie może być swoistą analogią z p.z.p., w sytuacji gdy w tym przepisie w ogóle nie reguluje się sposobu ustalania wartości zamówienia powyżej 14.000 euro. Reasumując, stwierdzić należy, że zawarcie przez spółkę umów najmu, a co się z tym wiąże wydatkowanie z tego tytułu środków finansowych nie może być sumowane, a to oznacza, że nie można spółce postawić skutecznego zarzutu naruszenia wiążących ją procedur, jeżeli nie dokonała podziału zamówienia, w którym czynsz z tytułu najmu przekraczałby kwotę 14.000 euro. To, że na etapie opracowywania projektu wskazano koszty najmu sal szkoleniowych w całym okresie realizacji projektu nie uprawnia do twierdzenia, że każda z umów zawierana w trakcie realizacji tego projektu jest zawierana w tym samym czasie. Właśnie z akt sprawy wprost wynika, że zawieranie one były w różnym czasie, a że z tymi samymi podmiotami, to nie może mieć to przesądzającego znaczenia, skoro w treści umowy ten warunek nie znalazł wyraźnego odzwierciedlenia. Z tych powodów analizowany zarzut należało uznać za zasadny. W kontekście przedstawionego poglądu za niezasadny należało uznać zarzut wadliwej wykładni art. 70 § 1 o.p., bo przy wykładni § 20 umowy przedstawionej przez Sąd II instancji stał się bezprzedmiotowy. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.