II OSK 2228/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2682/16 w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 lutego 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2682/16) oddalił skargę A. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 sierpnia 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 1 czerwca 2016 r. (znak [...]) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji A.B. polegającej na budowie budynku usługowego o powierzchni sprzedaży do 530 m2 (sklep ogrodniczy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz utwardzeniem terenu na działkach nr [...] oraz na części działek nr [...] położonych w miejscowości [...]. Inwestor A.B. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie tej sprawy. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2016 r. (znak [...]) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że prawną podstawą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi jest art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Podkreślił zarazem, iż włączenie ruchu do drogi, zapewniać ma zjazd indywidualny lub publiczny (§ 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Wg orzekającego organu administracji, połączenie drogi krajowej nr 17 (droga klasy GP) z planowanym budynkiem usługowym (sklepem ogrodniczym), który ma być usytuowany na terenie działek nr [...] i nr [...] i na części działek nr [...], nr [...] i nr [...], powinien zapewniać zjazd publiczny, co winno mieć odzwierciedlenie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Pkt II 4 lit. g) tego projektu zawiera ustalenie: "dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr 17 (działka o nr ewid. 579)". To zaś oznacza, że obsługę komunikacyjną planowanego sklepu ogrodniczego miałby zapewniać istniejący w km 37+230 zjazd z tej drogi do działki nr [...], który jednak nie jest zjazdem publicznym, lecz indywidualnym. Zbyt mała szerokość jezdni tego zjazdu i wielkość promienia łuku kołowego wyokrąglającego przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi, a przede wszystkim brak dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających z drogi w prawo, w który zjazd powinien być wyposażony (ze względu na miarodajne natężenie ruchu na drodze przekraczające 400 pojazdów na godzinę - § 78 ust. 2 pkt 3 w.w. rozporządzenia) wykluczają - ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego - możliwość wykorzystywania tego zjazdu na potrzeby obsługi komunikacyjnej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2016 r. wniósł A. B.. Wskazał, że o ile można się zgodzić z organem administracji, że przy ocenie zjazdu z dróg publicznych natężenie ruchu na drodze jest istotną okolicznością, warunkującą bezpieczeństwo na drodze, o tyle organ administracji winien przedstawić wiarygodne dowody tego natężenia, by odnieść je do konkretnego zjazdu. Wymieniona wielkość 18 334 pojazdów na dobę na krajowej 17 na odcinku [...] nie wynika z żadnego dowodu. Nie jest też wiadome kiedy prowadzone były te pomiary. Nie wyjaśnił organ administracji, czy tak stwierdzone natężenie jest wielkością graniczną po przekroczeniu której nie jest dopuszczalne włączanie kolejnych obiektów do ruchu. Skarżący wskazał, że zarządca drogi winien wykazać na czym konkretnie polega ewentualne zwiększenie niebezpieczeństwa przy nowym zjeździe. Ponadto podkreślił, że organ administracji niesłusznie przyjął, że objęty decyzją z dnia 31.03.2003r. Nr [...] zjazd z drogi krajowej nr 17 na jego działkę w [...] był zjazdem indywidualnym, a nie publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2017 r. skargę oddalił. Powołał art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wskazał, że zawarta w tym przepisie "możliwość włączenia do drogi ruchu spowodowanego zamianą zagospodarowania terenu" zapewniona może zostać poprzez zjazd indywidualny lub publiczny. Sąd powołał par. § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, zwanego dalej rozporządzeniem), który zawiera definicję zjazdu publicznego i indywidualnego. WSA w Warszawie podkreślił, że połączenie drogi krajowej nr 17 (droga klasy GP) z planowanym budynkiem usługowym, na działkach nr [...] oraz na części działek nr [...] powinien zapewniać zjazd publiczny. To zaś winno mieć odzwierciedlenie w projekcie uzgadnianej decyzji o warunkach zabudowy. Pkt II 4 lit. g) projektu tej decyzji zawiera ustalenie o treści: "dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr 17 (działka o nr ewid. [...])". Powyższe oznacza, że obsługę komunikacyjną planowanego sklepu ogrodniczego miałby zapewniać istniejący w km 37+230 zjazd z tej drogi do działki nr [...]. Zdaniem sądu I instancji, wbrew twierdzeniem skarżącego istniejący obecnie na wskazanej działce znajd, nie jest zjazdem publicznym, lecz indywidualnym. Z decyzji z dnia 31 marca 2003 r. Nr [...] dotyczącej przebudowy należącego do skarżącego zjazdu nie wynika, aby odnosiła się ta decyzja do zjazdu publicznego. Świadczy o tym również zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy w Pilawie z dnia 24 lutego 2003 r., z którego wynika, że działki stanowiące własność skarżącego, w tym działka nr [...], są położone na terenach upraw polowych. Sąd I instancji zwrócił uwagę na par. 55 ust 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia. Wynika z niego, że charakter zarówno zjazdu publicznego, jak i indywidualnego określa zarządca drogi. Ze znajdujących się zaś w aktach raportów wynika, że należący do skarżącego zjazd, zarządca drogi uznaje za indywidualny. Oznacza to, iż aby przedmiotowy zjazd mógł zapewniać włączenie do drogi krajowej nr 17 ruchu drogowego, który będzie generować planowany sklep ogrodniczy, powinien być zgodnie z wymogami określonymi w § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, w tym winien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi. Tymczasem istniejący indywidualny zjazd, nie posiada takich pasów. Fakt ten skutkował koniecznością odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że orzekający organ administracji nie wskazał wprost jakie konkretnie natężenie ruchu uwzględnił wskazując, że w przypadku planowanej inwestycji istniejący zjazd nie może zostać wykorzystany z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, jednak na gruncie sprawy istotne jest aby organ wypowiedział się w zakresie parametrów ustalonych w § 78 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w odniesieniu do możliwości wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, w wypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa ruchu. Takich ustaleń w rozpatrywanej sprawie dokonano. Odniesiono się bowiem do natężenia ruchu na przedmiotowej drodze. Podkreślił sąd I instancji, że organ administracji nie ma obowiązku badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie przedmiotowego zjazdu. W tym celu posługuje się wiedzą wynikającą z danych sporządzonych zgodnie z "Wytycznymi organizacji i przeprowadzania Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 roku na drogach krajowych", stanowiącymi załącznik do zarządzenia nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 1 września 2014 r. w sprawie okresowego pomiaru ruchu w 2015 r. na drogach krajowych. Z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że na podstawie tego pomiaru została opracowana charakterystyka ruchu na zamiejskiej sieci dróg krajowych, zawierająca najważniejsze i najbardziej przydatne dane o ruchu drogowym, takie jak: średni dobowy ruch roczny (SDRR), który stanowi podstawę do obliczania miarodajnego ruchu godzinowego, strukturę rodzajową ruchu, długość dróg w przedziałach natężeń ruchu, wielkość ruchu w miesiącach letnich i zimowych, rozkład ruchu w ciągu doby, a także określono charakter ruchu (gospodarczy i turystyczno-rekreacyjny) dla każdego odcinka sieci drogowej. Z generalnego pomiaru ruchu przeprowadzonego w 2015 r. wynika, że średni dobowy ruch roczny na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr 17 przekraczał średni dobowy ruch roczny pojazdów silnikowych na całej sieci dróg krajowych (11 178 pojazdów na dobę) i wynosił 18 344 pojazdów na dobę, co odpowiada miarodajnemu natężeniu ruchu 1559 pojazdów na godzinę. Mając zatem na uwadze, że skarżący nie został na etapie postępowania zapoznany z tymi, dostępnymi ogólnie danymi, to okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, wskazane dane nie były opracowywane na potrzeby tego postępowania. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dna 14 lutego 2017 r. wniósł A.B.. Domagał się uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. : a) art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 788 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że uzgodnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, podczas gdy takie uzgodnienie byłoby zgodne ze wszystkimi obowiązującymi powszechnie przepisami prawa, b) art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym nie ma możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu, c) par. 55 oraz par. 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124) przez ich błędne zastosowanie i pominięcie charakteru zjazdu na przedmiotową nieruchomość oraz niewyjaśnienie okoliczności, czy istniejący zjazd spełnia warunki zjazdu publicznego w rozumieniu par. 77 rozporządzenia, d) par. 55 oraz par. 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez ich błędne zastosowanie i pominięcie charakteru zjazdu na przedmiotową nieruchomość oraz przyjęcie, że zjazd jest indywidualny ponieważ z zaświadczenia Urzędu Gminy i Miasta w Pilawie wynika, że działki skarżącego są na terenach upraw polowych, podczas gdy o charakterze zjazdu winien decydować wyłącznie rodzaj planowanej na nieruchomości działalności (w analizowanym wypadku działalność gospodarcza - sklep ogrodniczy) i spełnianie przez zjazd parametrów właściwych dla zjazdu publicznego, e) par. 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez jego niezastosowanie i brak oceny, czy istniejący stan w zakresie zjazdu odpowiada wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności czy jest dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych, f) par. 78 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w analizowanej sprawie zjazd musi być wyposażony w dodatkowe pasy dla pojazdów skręcających, podczas gdy ze wskazanego przepisu wynika wprost, że zjazd z drogi klasy GP, G lub Z do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3 (m.in. obiekt, w którym będzie prowadzona działalność gospodarcza), jedynie w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 pojazdów na godzinę, a zatem w analizowanej sytuacji nie ma obowiązku zapewnienia dodatkowych pasów do skrętu, g) par. 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przez jego niezastosowanie i brak oceny istniejącego zjazdu przez pryzmat zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, h) błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go postanowienia polegający na arbitralnym ustaleniu jakie jest natężenie ruchu na drodze krajowej nr 17 oraz na błędnym przyjęciu, że zjazd ustanowiony na rzecz skarżącego na podstawie decyzji z dnia 31 marca 2003 r. ([...]) był zjazdem indywidualnym, podczas gdy był to zjazd planowany do budowy pod działalność gospodarczą i został do niej dostosowany. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarga kasacyjna wskazała na uchybienie przez sąd I instancji następującym przepisom: a) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez zebrania materiału dowodowego celem dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie z góry, iż wjazd na działkę skarżącego zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu na tej drodze, b) art. 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego, łącznie z narażeniem go na poniesienie wysokich strat majątkowych, c) art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy, poprzez nieuzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo braku przesłanek do zajęcia takiego stanowiska. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Z uwagi na fakt, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy oparty został na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należało zająć stanowisko odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie wskazać trzeba, że nietrafny był zarzut naruszenia art. 7, jak i art. 77 par. 1 K.p.a. poprzez brak zebrania kompletnego materiału dowodowego i niepoprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ocenianym przypadku, podstawa faktyczna rozstrzygnięcia nie budziła bowiem zastrzeżeń i brak było podstaw do uzupełniania materiału dowodowego o jakiekolwiek dowody, w szczególności w zakresie oceny bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr 17, ustalenia otoczenia tej drogi oraz istnienia innych zjazdów w okolicy zamierzonej inwestycji. Zauważyć bowiem należy, iż podstawę ustaleń faktycznych organu administracji wyznacza każdorazowo mająca w sprawie zastosowanie norma prawa materialnego. W niniejszej sprawie, podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. drogach publicznych (Dz. U. 2017 r., poz. 2222). Przepis ten stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Stwierdzić zatem trzeba, iż wskazany przepis, co prawda nie definiuje kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, to jednak nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. W tej zaś sprawie ustalone zostało, iż z uwagi na charakter zamierzenia inwestycyjnego objętego uzgadnianą decyzją o warunkach zabudowy (obiekt handlowy), wpływający na wielkość generowanego ruchu na drodze, obsługę inwestycji winien zapewniać zjazd publiczny (por. niżej). Tego rodzaju zjazd winien dysponować dodatkowym pasem ruchu dla pojazdów skręcających z drogi (par. 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; Dz.U. z 2016 r. poz. 124). Nie ulega przy tym wątpliwości, że wskazane rozwiązanie drogowe (dodatkowy pas do skrętu) niewątpliwie wpływa na poprawę bezpieczeństwa ruchu na drodze, gdyż umożliwia bezkolizyjne poruszanie się pojazdów. Nie było zaś przedmiotem sporu to, że inwestor powyższego wymogu nie realizował. Prowadziło to w konsekwencji do uznania, że właśnie z uwagi na niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego zasadna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W kontekście powyższego, zdaniem NSA, nie istniała potrzeba prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i czynienia ustaleń faktycznych w kierunku akcentowanym w skardze kasacyjnej, skoro jednoznaczny stan faktyczny sprawy wskazywał na brak spełnienie przez inwestora wymogów jakie prawo stawia zjazdom publicznym (par. 78 ust. 2 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia). Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. tj. braku uwzględnienia słusznego interesu lokalnej społeczności oraz skarżącego, łącznie z narażeniem na poniesienie wysokich strat majątkowych - nie jest zasadny. Pomijając nawet to, czy wskazany przepis stanowić może samodzielną podstawę skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że wskazane okoliczności nie mogą wyłącznie decydować o kierunku rozstrzygnięcia ocenianej sprawy. Nie zostały również naruszone art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy poprzez nieuzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji. Z przedstawionych już wyżej względów, zasadnie przyjęto w sprawie, iż brak było przesłanek do uzgodnienia przez zarządcę projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wskazać należy, że przepis ten stanowi normę odsyłającą. Zawiera bowiem odesłanie do stosowania szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Nie może zatem ten przepis stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, co do wadliwości odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych skarga kasacyjna podawała, iż nieuprawnione było przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy nie ma możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu. Jak już wyżej wskazano, włączenie ruchu drogowego związanego z projektowaną inwestycją warunkowane jest zapewnieniem stosownego poziomu bezpieczeństwa tego ruchu. Ta właśnie kwestia akcentowana była przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a stanowisko to nie może być uznane za wyraz błędnej wykładni wskazanego wyżej przepisu. W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej (par. 55, par. 78 cyt. wyżej rozporządzenia) kluczowe znaczenie ma kwestia charakteru istniejącego zjazdu z drogi publicznej do działki skarżącego. Skarżący podnosił, że pominięto charakter tego zjazdu i nie wyjaśniono, czy spełnia on warunki zjazdu publicznego w rozumieniu par. 77 rozporządzenia. W tym zakresie wskazać należy, że zjazd publiczny w świetle ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia nie może powstać w sposób dorozumiany, czy poprzez faktyczne działania właściciela nieruchomości. Nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie stan techniczny zjazdu już istniejącego na działce [...]. To zarządca drogi określa charakter zjazdu (§ 55 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia). Treść decyzji z dnia 31 marca 2003 r. w nie daje żadnych podstaw do uznania, że inwestorowi udzielono tą decyzją zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny. Okoliczność zaś, że istniejący na wskazanej działce zjazd indywidualny ma pewne parametry odpowiadające parametrom technicznym, jakie powinien mieć zjazd publiczny, nie oznacza, że automatycznie jest zjazdem publicznym. W ocenie NSA prawidłowe jest zatem stanowisko zarówno organu administracji publicznej jak i sądu I instancji, że istniejący na działce nr [...] zjazd jest zjazdem indywidualnym, a nie publicznym. Jest to przy tym istotne z punktu widzenia obsługi komunikacyjnej obiektu, w którym prowadzona ma być działalność handlowa. Brak zatem spełnienia wymagań, rzutujących na kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyżej) prowadził do zasadnej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W kontekście zajętego stanowiska zarzuty naruszenia § 55, § 77, § 78 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia uznać należało za bezpodstawne. Przy tym kwestie dotyczące określenia natężenia ruchu nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.