IV SA/Wa 1327/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M.B na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2015 r. znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej "K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia [...] października 2015 r. od "decyzji" Komisji Księgi Stadnej Koni Rasy [...] przy Polskim Związku Hodowców Koni z [...] lipca 2015 r. w sprawie [...], którą odmówiono wpisania do księgi stadnej ogiera [...], ur. w 2009 r. we [...]. W postanowieniu organ stwierdził, że ustawa z 29 czerwca 2007 r. o organizacji i rozrodzie zwierząt gospodarskich (D.U. 2007, Nr 133, poz. 921 ze zm.), dalej "ustawa", nie zawiera żadnych przepisów regulujących zasady postępowania w sprawie wpisu konia do ksiąg hodowlanych oraz jego odmowy. Brak jest również przepisów kompetencyjnych uprawniających podmioty prowadzące przedmiotowe księgi do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa nie ustanawia również środka odwoławczego od przyjętych przez prowadzącego księgę rozstrzygnięć. W związku z tym hodowca nie ma możliwości otrzymania decyzji o wpisie tego konia do księgi lub odmowy jego wpisu gdyż taka decyzja nie jest wydawana. Konsekwencją tego jest brak możliwości odwołania się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł M. B.. Skarżący sprecyzował zarzuty naruszenia art. 134, 1 pkt 2, 104 § 1, 127 § 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich polegające na błędnym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania podczas gdy odwołanie to dotyczyło aktu podjętego przez organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym tj. przez związek hodowców uznany przez ministra, prowadzący księgi hodowlane koniowatych na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy i dotyczyło aktu przybierającego postać decyzji ze względu na treść przypisu art. 104 § 1 k.p.a. i zawartą w nim odmowę dokonania czynności materialno-technicznej tj. wpisu do księgi. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzją z [...] lipca 2015 r. Komisji Księgi Koni Rasy [...], działającej przy Polskim Związku Hodowców Koni odmówiono skarżącemu wpisania ogiera [...] do księgi stadnej koni rasy [...]. Skarżący złożył odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Polskiego Związku Hodowców Koni w [...]. Odwołanie zostało przekazane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] listopada 2015 r. Dalej wywodził, że przepisy prawa unijnego nałożyły na państwa członkowskie Unii Europejskiej szereg zobowiązań, ustanawiając kryteria wpisu i rejestracji zwierząt z rodziny koniowatych w księgach stadnych (D.U.UE.L. Nr 19, str. 39), określając niektóre zasady służące zapewnieniu koordynacji pomiędzy organizacjami i stowarzyszeniami które prowadzą lub zakładają księgi stadne (D.Urz.UE.L. Nr 192, str.66) oraz ustanawiając kryteria zatwierdzania lub uznawania organizacji lub uznawania organizacji lub stowarzyszeń, które prowadzą lub zakładają księgi stadne (D.Urz.UE.L. Nr 192, str. 63). W związku z tym wpisy do ksiąg stadnych są aktami o charakterze publicznym, podejmowanymi w imieniu i na rzecz państwa w wyznaczonych przez nie ramach i nie ma znaczenia że wpisów tych dokonuje podmiot który nie jest organem administracji publicznej sensu stricto. W przypadku koni rasy [....] jest to związek rolniczych zrzeszeń branżowych – Polski Związek Hodowców Koni z siedzibą w [....], który należy uznać za organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Jest podmiotem uznanym przez właściwego ministra do spraw rolnictwa, który w tym wypadku rozstrzyga o sprawie indywidualnej a wpis do księgi ma charakter władczy i publicznoprawny. Pismo z [....] lipca 2015 r. przybiera nadto postać decyzji administracyjnej. Wpisy do ksiąg stadnych należą zatem do spraw administracyjnych, co potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z 27 marca 2013 r., sygn. akt I CSK 402/12 i wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa SAB/Wa 216/13. Skoro Polski Związek Hodowców Koni z siedzibą w [....] jest organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym to pismo z [....] lipca 2015 r. nosi wszelkie znamiona decyzji administracyjnej i na mocy art. 1 pkt 2 K.p.a. do postępowania należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym od decyzji na mocy art. 127 § 1 i 2 K.p.a. przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Ponieważ decyzja została wydana przez organ organizacji społecznej odwołanie od niej powinno być rozpoznane przez państwowy organ nadzoru tj. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. któremu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 i 9 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (D.U. 2015, 812), podlegają hodowla zwierząt oraz sprawy organizacji społeczno-zawodowych rolników Polski Związek Hodowców Koni jest związkiem rolniczych zrzeszeń branżowych. Minister ten uznał zresztą Polski Związek Hodowców Koni jako organizację prowadzącą księgi hodowlane. Poza tym zgodnie z art. 17 ustawy dla tego ministra zastrzeżono szereg uprawnień z zakresu wpisywania koniowatych do ksiąg hodowlanych. Także przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z 20 sierpnia 1997 r o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (D.U. 1997, poz.1762) stanowiły explicite o kompetencji Ministra Rolnictwa do rozpoznania odwołania od decyzji o odmowie wpisu do księgi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie kończące postępowanie. W związku z tym sprawa mogła być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących przepisów prawa, sąd w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a., oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie z [...] marca 2016 r w którym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma z 15 lipca 2015 r. Komisji Księgi Stadnej Koni [...] przy Polskim Związku Hodowców Koni o odmowie wpisu ogiera [....] do księgi stadnej koni rasy [...]. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest możliwość sądowej kontroli administracji publicznej (art. 3 P.p.p.s.a) i związana z tym kwestia możliwości wywiedzenia odwołania od rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wpisu konia do księgi stadnej. Zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 K.p.a. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Legalną definicję organów administracji publicznej zawarto w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Do organów administracji w znaczeniu ustrojowym zaliczono: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. Do organów administracji publicznej zaliczono ponadto organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, a więc organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Ponieważ uprawnienie do wydania aktu lub podjęcia czynności musi zawsze mieć oparcie w przepisie powszechnie obowiązującego prawa, to organami administracji, których akty lub czynności będą podlegać kontroli sądów administracyjnych są te podmioty, które prawodawca wyposażył w kompetencję do ich wydawania lub podejmowania. Będą to organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Aby można było przyjąć możliwość zastosowania tego przepisu należy ustalić czy spełnione zostały następujące warunki: -akt lub czynność nie ma charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżanym na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3; -akt lub czynność ma charakter zewnętrzny tj. skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; -akt lub czynność jest skierowana do indywidualnego podmiot; -akt lub czynność ma charakter publicznoprawny; -akt lub czynność dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa a więc musi istnieć bezpośredni związek między działaniem organu a możliwością realizacji uprawnienia czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot który nie jest organizacyjnie związany z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Komisja Księgi Stadnej Koni [...] działającej przy Polskim Związku Hodowców Koni jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym ponieważ: - zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich księgi bydła, świń, owiec, kóz i koniowatych są prowadzone przez związek hodowców lub inny podmiot, które zostały uznane przez ministra właściwego do spraw rolnictwa. Polski Związek Hodowców Koni jest podmiotem uznanym z mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za podmiot uprawniony do prowadzenia ksiąg hodowlanych. Prowadzenie ksiąg hodowlanych i dokonywanie wpisów do niej przewiduje art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r o organizacji hodowli i rozrodu zwierząt gospodarskich; -wpis w księdze ma charakter władczy i publicznoprawny. Dokonuje go podmiot prowadzący księgę i jego dokonanie nie jest możliwe na podstawie umowy zawartej między podmiotem prowadzącym księgę i podmiotem ubiegającym się o wpis do księgi. Z mocy art. 17 ust. 1 ww ustawy i stosownej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podmiot ten został uznany za uprawniony do prowadzenia ksiąg hodowlanych; -wpis dotyczy sprawy indywidualnej. Odnosi się on bowiem do danych dotyczących zindywidualizowanego podmiotu nie jest zaś skierowany do generalnie określonej grupy adresatów; -akt ten ma charakter zewnętrzny gdyż jest skierowany do podmiotu który w żaden sposób nie jest podporządkowany ani służbowo ani organizacyjnie organowi wydającemu akt (podmiotem jest osoba fizyczna a organem organizacja działająca jako związek rolniczych zrzeszeń na podstawie ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (D.U. Nr 32, poz. 217 ze zm.). Podsumowując, w ocenie Sądu, wpis do księgi stadnej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tym samym Polski Związek Hodowców Koni, jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o dokonanie wpisu w księdze stadnej tego rodzaju informacji. W związku z tym ma rację skarżąca, że wydając rozstrzygnięcie Komisja Księgi Stadnej Koni [...] działająca przy Polskim Związku Hodowców Koni były organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Stanowisko to potwierdza m.in. Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2013 r, sygn. akt I CSK 402/12, w którym tenże sąd wykluczył w tego rodzaju postępowaniu właściwość sądu powszechnego oraz wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2014 r, sygn., akt 2014, sygn. akt IV SAB/WA 216/13 w którym tenże sąd uznał, że podobny podmiot (Polski Klub Wyścigów Konnych), jest organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Nie oznacza to jednak, że od tego rodzaju rozstrzygnięcia przysługuje odwołanie do organu wyższego rzędu. Sprawa o wpis do księgi stadnej nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej gdyż takiej formy załatwienia sprawy nie przewiduje ustawa o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Jest to więc sprawa do załatwienia której nie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznanie wniosku następuje w tym wypadku w drodze czynności materialno-technicznej podmiotu uprawnionego (związku hodowców). O takich czynnościach mowa jest w art. 52 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a. Ponieważ nie jest to decyzja a ustawa nie przewiduje zastosowania procedury administracyjnej do czynności związanych z wpisem do ksiąg to nie przysługuje stronie, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. prawo do wniesienia odwołania. Może natomiast, zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. tj. w sytuacji gdy stronie nie przysługuje środek zaskarżenia wnieść skargą na ten akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. a więc w tym wypadku rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wpisu, ale po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni od dnia w którym dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Co prawda w tej sprawie strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa jednakże wezwanie to dotyczyło bezczynności. W toku rozpoznawania tej sprawy sąd ocenia jednak tylko legalność wydanego w sprawie postanowienia z [...] marca 2016 r. a ta prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo uzna brak podstaw prawnych do rozpoznania odwołania. Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) skarga nie została uwzględniona.