I SA/Wa 1964/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] przyznającą świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł na dziecko – R. J. oraz odmawiającą przyznania świadczenia na dzieci – F. J. oraz I. J. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: M. J. w dniu 5 kwietnia 2016 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko F. J. oraz na kolejne dzieci – I. J. i R. J. Prezydent W. decyzją z [...] czerwca 2016 r. przyznał świadczenie wychowawcze na R. J. oraz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na F. J. oraz I. J. wskazując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Organ zaznaczył, że M. J. ma czworo dzieci B. i F. – z pierwszego związku małżeńskiego oraz I. i R. - z drugiego związku małżeńskiego. W związku z tym, że dzieci z pierwszego małżeństwa nie zamieszkują i nie pozostają na utrzymaniu ojca M. J., pierwszym dzieckiem w rodzinie wnioskodawcy, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy, w ocenie organu pierwszej instancji jest I. J. Świadczenie przysługuje zatem na drugie dziecko w rodzinie – R. J. W odwołaniu od powyższej decyzji M. J., powołując wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 2012 r. sygn. akt [...], w którym m.in. ustalono kontakty z dziećmi – B. J. i F. J., podkreślił, że sprawuje nad w/w dziećmi opiekę naprzemienną wraz z ich matką, a więc zaliczają się one do jego rodziny jako pierwsze i drugie dziecko. Tym samym przysługuje mu świadczenie wychowawcze na trzeciego syna – I. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji wskazując, że z treści art. 2 pkt 16 ustawy wynika, że do składu rodziny włączyć można zamieszkujące wspólnie, pozostające na utrzymaniu dzieci do ukończenia 25 roku życia. Natomiast w sytuacji, gdy rodzice dziecka są rozwiedzeni, żyją w separacji lub w rozłączeniu, do członków rodzin obojga rodziców można wliczyć tylko takie dziecko, które zgodnie z orzeczeniem sądu znajduje się pod opieką naprzemienną. Organ odwoławczy podkreślił, że instytucja opieki naprzemiennej wprowadzona została ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r. poz.1062), powoływaną dalej jako "ustawa zmieniająca", która weszła w życie 29 sierpnia 2015 r. Instytucja ta uregulowana jest obecnie w art. 582¹ § 4, art. 598²² i art. 756² ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz.1822 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c.". Organ wskazał, że w najogólniejszym ujęciu opieka naprzemienna polega na zapewnieniu każdemu z rodziców możliwości spędzania z dzieckiem porównywalnej (co nie koniecznie oznacza równej) ilości czasu. Każdy rodzic na równi ma możliwość brania udziału w codziennym życiu dziecka. Intencją wprowadzenia tej instytucji jest zniwelowanie podziału na "pierwszoplanowego" i "drugoplanowego" opiekuna. W ocenie Kolegium ustalony w wyroku rozwodowym z [...] listopada 2012 r. sygn. akt [...] sposób kontaktów M. J. z dziećmi B. J. i F. J., nie odpowiada instytucji opieki naprzemiennej. Dysproporcje pomiędzy okresami sprawowania opieki przez matkę dzieci i przez skarżącego są bardzo znaczne. Z wyroku tego wynika, że ojciec sprawuje opiekę na dziećmi co drugi weekend oraz dwa dni w tygodniu po 3 godziny dziennie. Dodatkowo odpowiednio co drugi rok kontakty z dziećmi zostały ustalone w święta: Bożego Ciała, Bożego Narodzenia, Wielkanoc i Wszystkich Świętych oraz w weekend majowy i 11-go Listopada, a także co roku jeden miesiąc wakacji i jeden tydzień ferii zimowych. Zdaniem organu nie można zatem mówić o porównywalnej ilości czasu spędzanej z dziećmi przez oboje z rodziców, a tylko takie ustalenie, uprawniałoby stwierdzenie, że w sprawie zastosowanie znajduje instytucja opieki naprzemiennej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. J. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2016 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy regulujące zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł na dziecko w rodzinie, przeznaczonego na częściowego pokrycie wydatków związanych z wychowanie dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia (...); w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej uznały, że dwaj synowie z pierwszego małżeństwa M. J. nie mogą być zaliczeni do członków rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy, bowiem nie pozostają oni pod opieką naprzemienną obojga rodziców, co wynika z ustalonego w wyroku rozwodowym z [...] listopada 2012 r. sygn. akt [...] sposobu kontaktów M. J. z dziećmi. Przepisy dotyczące opieki naprzemiennej wprowadzone zostały ustawą zmieniającą i weszły w życie z dniem 29 sierpnia 2015 r. O kontaktach skarżącego z dziećmi orzeczono wcześniej, bo w 2012 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że czynienie automatycznego założenia, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe (wyroki WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1304/16 i 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1127/16, wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1804/16). Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium prawidłowo podjęło się oceny na podstawie wyroku rozwodowego, czy skarżący sprawuje opiekę naprzemienną, pomimo tego, że wyrok został wydany przed wejściem w życie przepisów regulujących instytucję opieki naprzemiennej. Nie można się zgodzić natomiast z organem, że ocena, czy w rozpoznawanej sprawie występuje opieka naprzemienna została dokonana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. Ustawa bowiem nakłada na organ właściwy realizujący świadczenia wychowawcze obowiązek dokonania oceny co do zakresu sprawowania opieki przez skarżącego nad dziećmi z pierwszego małżeństwa. Określenie "opieki naprzemiennej" użyte przez ustawodawcę w art. 2 pkt 16 ustawy nie zostało zdefiniowane w tej ustawie ani też w żadnym innym akcie prawnym, w tym w K.p.c. czy ustawie z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.r.o". Sformułowanie, że "dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach" zostało użyte w art. 5821 § 4, art. 59822 i art. 7562 K.p.c. Przepisy te odsyłają do odpowiedniego stosowania do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach, norm regulujących postępowanie w przedmiocie kontaktów z dzieckiem. Przepis art. 58 § 1 i § 1a K.r.o., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Sąd Okręgowy w [...] wyroku orzekającego rozwód ([...] listopada 2012 r. sygn. akt [...]), stanowił, że w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i o kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka. Sąd może pozostawić władzę rodzicielską obojgu rodzicom na ich zgodny wniosek, jeżeli przedstawili porozumienie, o którym mowa w § 1, i jest zasadne oczekiwanie, że będą współdziałać w sprawach dziecka. Stosownie do art. 58 § 1 i § 1a K.r.o., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Powyższe przepisy nie precyzują jednoznacznie w jaki sposób powinny być ustalone kontakty rodziców z dzieckiem, aby uznać, że w danej sprawie instytucja opieki naprzemiennej ma zastosowanie. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy opieka naprzemienna polega na zapewnieniu każdemu z rodziców możliwości spędzania z dzieckiem porównywalnej, co nie oznacza równej, ilości czasu. Posiłkując się opracowaniem Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości autorstwa dra Macieja Domańskiego "Orzekanie o pieczy naprzemiennej w wyrokach rozwodowych", Warszawa 2015 r. wskazać należy, że częstość okresów sprawowania pieczy jest ustalana w orzeczeniach sądowych w różny sposób. Okres, po jakim następuje zmiana osoby sprawującej pieczę może być tygodniowy, dwutygodniowy, miesięczny, półtoratygodniowy, półtygodniowy albo określony w inny sposób (s.74). Istotne jest przy tym, aby z wyroku bądź porozumienia rodziców wynikało, że rodzice w określonych okresach będą wymieniali się pieczą nad dzieckiem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły w sposób należyty i niebudzący wątpliwości dlaczego uznały, że ustalony w wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 2012 r. sposób kontaktów ojca M. J. z małoletnimi dziećmi B. J. i F. J. nie odpowiada instytucji opieki naprzemiennej. W ocenie Sądu nie wystarczy samo stwierdzenie, że dysproporcje pomiędzy okresami sprawowania opieki przez matkę oraz przez ojca są znaczne, bez szczegółowego wyjaśnienia jaki sposób ustalenia kontaktów z dziećmi odpowiadałyby instytucji, o której mowa w art. 2 pkt 16 ustawy. Zwłaszcza, że z żadnego przepisu nie wynika, że opieka naprzemienna ma miejsce jedynie wówczas, gdy czas spędzany z dziećmi ustalony jest w sposób równomierny wobec każdego z rodziców. Ocena Kolegium o znacznej dysproporcji okresów sprawowania opieki przez matkę i ojca pomija zupełnie zarzuty skarżącego podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wskazał w odwołaniu, że zakres kontaktów określony w wyroku rozwodowym i porozumieniu wychowawczym oraz w ramach późniejszych faktycznych zmian w tym zakresie pozwala na uznanie, że czas jaki spędza z synami z pierwszego małżeństwa jest porównywalny do czasu, jaki spędzają oni z matką. Skarżący wskazał również, że w razie wątpliwości okoliczności te powinny być wyjaśnione. Kolegium powinno odnieść się w tym zakresie do wskazanych przez skarżącego okoliczności oraz podjąć się ich wyjaśnienia. Istotne jest bowiem, że aby dokonać prawidłowej oceny, czy w danej sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną organy powinny podjąć działania mające na celu ustalenie faktycznego zakresu opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z nich. Nie można bowiem zakładać, że opieka naprzemienna ma miejsce jedynie wówczas, gdy czas sprawowania opieki przez matkę i ojca jest porównywalny, bez jednoznacznego wyjaśnienia jaki jest jej rzeczywisty zakres. Dokonując oceny na podstawie wyroku rozwodowego, czy skarżący sprawuje opiekę naprzemienną, trzeba mieć na uwadze również to, że przepisy prawne dotyczące ustalenia relacji pomiędzy rodzicami w zakresie opieki nad dzieckiem co do zasady stanowią, że sąd rodzinny winien wkroczyć w te relacje dopiero, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia co do istotnych kwestii związanych ze sprawowaniem opieki. Kolegium nie odniosło się w tym zakresie do wskazanych przez skarżącego okoliczności ani nie podjęło próby ich wyjaśnienia. Tymczasem organy administracyjne powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinny przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także na wniosek strony powinny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Oznacza to, że organy przeprowadziły postępowania administracyjne z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia faktycznego sposobu sprawowania opieki nad dziećmi B. J. i F. J. przez skarżącego, a następnie dokona oceny, czy sprawowana opieka odpowiada instytucji opieki naprzemiennej, o której mowa w art. 2 pkt 16 ustawy. W razie potrzeby organ skorzysta z art. 15 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, (...) organ właściwy (...) może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.