II OSK 902/19

Dnia 11 lipca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1188/16 w sprawie ze skargi S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1188/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Zarząd Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek usługowo-mieszkalny na terenie działek nr [...] i nr [...]z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy. W piśmie z 30 stycznia 2015 r. S. R. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 27 stycznia 2013 r. W tym czasie strona była bardzo chora, a choroba uniemożliwiła jej wniesienia odwołania z zachowaniem terminu, na dowód czego do wniosku załączone zostało zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że w dniach od 26 stycznia 2015 r. do dnia 30 stycznia 2015 r. pacjentka była w trakcie leczenia. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2015 r., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji, doręczona została – jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru – osobiście skarżącej, w dniu 13 stycznia 2015 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 27 stycznia 2015 r. Zdaniem SKO w W., z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wynika, że skarżąca była bardzo chora, co uniemożliwiło jej zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie do wniosku o przywrócenie terminu załączone zostało zaświadczenie lekarskie, z którego wynika jedynie, że w dniach od 26 stycznia 2015 r. do dnia 30 stycznia 2015 r. pacjentka była w trakcie leczenia. Zaświadczenie nie potwierdza obłożnej, nagłej choroby, która mogłaby stanowić usprawiedliwienie dla uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Zdaniem Kolegium, strona nie uprawdopodobniła jednak, że nie mogła posłużyć się osobami trzecimi w nadaniu odwołania. W ocenie organu odwoławczego, podnoszone przez stronę argumenty nie wskazują na brak winy w uchybieniu ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Organ drugiej instancji wskazując na podglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócił uwagę, że kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy osoba dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji o braku winy można mówić tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której osoba nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek usługowo-mieszkalny na terenie działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, na której ma ona postawiony dom, który przylega do linii działki nr ew. [...]. Według skarżącej, wnioskowana zmiana sposobu użytkowania posiadanego przez nich budynku usługowego, nie powinna mieć miejsca. Samowola budowlana, której rezultatem jest ten budynek kwalifikuje się bowiem do rozbiórki, wobec dotychczasowych naruszeń popełnionych przez inwestorów, a nie do analizy co do sposobu jego użytkowania. Tym samym, w żadnym wypadku nie można mówić o przekwalifikowaniu budynku, który, mając na uwadze dotychczas wydane w tym przedmiocie decyzje i postanowienia, nie powinien mieć miejsca. Zdaniem skarżącej, także teren przyległy, otaczający budynek i sąsiedni nie pozwala na przyjęcie proponowanego i ujętego w decyzji [...] sposobu zagospodarowania i użytkowania działek. Twierdzenie swoje skarżąca motywowała tym, że budynek nawet w części usługowy powinien dysponować legalnie wybudowanym stosownych rozmiarów parkingiem, czy portiernią, co w niniejszym przypadku nie występuje. Dopiero utrzymana decyzja nr [...] otwiera drogę do występowania przez inwestorów z kolejnymi wnioskami opartymi na decyzji [...]. Skarżąca podnosi, że decyzja nr [...], została wydana przedwcześnie, przy braku pełnej dokumentacji. Brak jest bowiem akt dotyczących portierni i jest niewielka część dokumentacji dotyczącej parkingu negującej jego powstanie. Skarżąca twierdziła, że po otrzymaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. przedmiotowej decyzji i po zaznajomieniu się z jej treścią, podjęła bezpośrednie działania zmierzające do jej zaskarżenia. Jednakże, "zbulwersowana sytuacją i pozostając pełna niepokoju", przejęła się nadto sprawą, co doprowadziło skarżącą do nagłej obłożnej choroby, a jej upadek na zdrowiu i ogólna niemoc, nie pozwoliły jej na dokonanie czynności procesowej w zakreślonym terminie, co wyjaśniła we wniosku o przywrócenie terminu złożonym wraz z odwołaniem od decyzji. Do wniosku dołączyła też zaświadczenie lekarskie, pozostając w przekonaniu o wystarczającym zakresie jego treści. Skarżąca nie przypuszczała, i zresztą nie była na tyle zdrowa, by ubiegać się o pełny opis diagnozy i zaleceń lekarza. Do wniosku dołączyła kopię zaświadczenia lekarskiego z dokładnym opisem choroby poświadczonego przez dyrektora placówki. Co do osób trzecich, którymi mogłaby się posłużyć skarżąca podaje, że jest osobą samotną, jej jeden syn jest ciężko chory, (choroba reumatyczna), ma silne bóle stawów i porusza się ze znaczną trudnością, drugi syn ma swoją rodzinę i nie jest w stanie jej pomagać. Skarżąca uważa, że spełniła wszelkie przesłanki, by ubiegać się skutecznie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ drugiej instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przeprowadził również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd zaznaczył, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę. Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie Kolegium w postanowieniu z [...] czerwca 2016 r. ustosunkowało się do twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2014 r. Dodatkowo podkreślono, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do dokonania zaniedbanej czynności procesowej prowadzone jest na prośbę strony i opiera się na ocenie okoliczności przez stronę wskazanych. To strona ma uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu terminu, a nie organ ma dociekać przyczyn spóźnienia strony. Oznacza to, że strona powinna uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu terminu. Skład orzekający w pełni podzielił ocenę organu dotyczącą braku uprawdopodobnienia przez stronę, że spóźnienie złożenia odwołania nastąpiło bez jej winy. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o braku winy w dochowaniu terminu, można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku na czas było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. gdy strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym przeszkoda powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Przepis art. 58 k.p.a. nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia, co oznacza, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Brak winy w uchybieniu terminu podlega ocenie z uwzględnieniem obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Brak winy istnieje przykładowo w przypadku choroby strony, która uniemożliwia podjęcie działania nie tylko osobiście, ale i skorzystanie z pomocy innych osób np. domowników. Przyczyną niezawinionego niedokonania w terminie czynności procesowej mogą być także klęska żywiołowa, czy katastrofa. W ocenie Sądu Wojewódzkiego sam fakt posiadania zaświadczenia lekarskiego, z którego wynika jedynie, że w dniach od 26 stycznia 2015 r. do dnia 30 stycznia 2015 r. skarżąca była w trakcie leczenia nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanej w uchybieniu terminu, z uwagi na to, że nie wyklucza ono możliwości dokonania czynności procesowej za pośrednictwem poczty lub przez inną osobę. Skład orzekający podzielił utrwalony w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że przy ocenie braku winy należy mieć na względzie "obiektywny miernik staranności", jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy i przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej. Typowym przykładem niezawinionego niedopełnienia czynności procesowych w terminie jest obłożna choroba – uniemożliwiająca stronie, działającej osobiście, dokonanie tej czynności. Zaświadczenie przedłożone w niniejszej sprawie przez skarżącą nie potwierdza obłożnej nagłej choroby, która mogłaby stanowić usprawiedliwienie dla uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że skarżąca nie uprawdopodobniła także, że nie mogła posłużyć się osobami trzecimi przy nadaniu odwołania. Skoro skarżąca jako powód uchybienia terminu wskazała okoliczność, że była w trakcie leczenia udokumentowanego przedłożonym zaświadczeniem lekarskimi – to ocena, że nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu jest trafna. Ocena ta znajduje oparcie w treści złożonego zaświadczenia lekarskiego. Nie wystąpiła zatem u skarżącej taka jednostka chorobowa, zdiagnozowana przez lekarza, która była chorobą obłożną pozbawiającą stronę jakiegokolwiek kontaktu z rodziną. Zasadnie zatem organ drugiej instancji uznał, że nie wystąpiły przesłanki umożliwiające uznanie braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania do decyzji organu pierwszej instancji. Wbrew tezie zawartej w skardze tezie i jej uzasadnieniu, organ drugiej instancji trafnie ocenił, że okoliczność w postaci leczenia się skarżącej nie stanowiła okoliczności uprawdopodabniającej brak winy w uchybieniu terminu. Stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Nie kwestionując indywidualnych okoliczności dotyczących faktu leczenia się skarżącej, podzielić należy pogląd, zgodnie z którym, tylko choroba, która uniemożliwia osobiste dokonanie czynności procesowej, przy braku możliwości skorzystania z pomocy lub zastępstwa innych osób, usprawiedliwia niedochowanie terminu do dokonania tej czynności. Brak winy jest uprawdopodobniony, gdy strona wykaże zaistnienie przeszkody eliminującej możliwość dokonania czynności. Może to być na przykład pobyt w szpitalu itp., które to zdarzenia uniemożliwiają samodzielne dokonanie czynności lub skorzystanie z pomocy innej osoby. Skarżąca w toku postępowania o przywrócenie terminu niczym nie uprawdopodobniła też, że nie mogła skorzystać z pomocy domowników, nie wykazała więc, że dołożyła należytej staranności, aby przeszkodę w dochowaniu terminu usunąć. W ocenie Sądu, argumenty podniesione w skardze nie pozwalają na stwierdzenie, że skarżąca istotnie nie posiadała żadnej możliwości złożenia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy z [...] grudnia 2014 r. z uwagi na całkowite uniemożliwienie tego przez stan zdrowia. W ocenie Sądu, przedstawione przez skarżącą przyczyny, które jej zdaniem spowodowały brak możliwości złożenia odwołania w terminie wynikającym z przepisów k.p.a. nie mogą być uznane za dostatecznie wiarygodne, aby stanowiły podstawę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. R. zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem: a. art. 58 § 1 k.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło na skutek okoliczności niezawinionych przez skarżącą a nadto, że nie uprawdopodobniła, że nie mogła się posłużyć osobami trzecimi przy nadaniu odwołania, w sytuacji gdy stan zdrowia skarżącej stwierdzony zaświadczeniem lekarskim miał charakter nagły, wymagał leżenia i nie pozwalał na posłużenie się osobami trzecimi; b. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez brak wnikliwej oraz obiektywnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że skarżąca nie zachowała szczególnej staranności i dbałości o własne interesy; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty okazały się uzasadnione. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu 27 stycznia 2015 r., natomiast skarżąca we wniosku podała, że przyczyną niezachowania terminu była jej choroba, przy czym do wniosku dołączyła zaświadczenie lekarskie potwierdzające, że w dniach 26–30 stycznia 2015 r. skarżąca była w trakcie leczenia. Sąd Wojewódzki, odnosząc się do przesłanek przywrócenia terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., zaznaczył prawidłowo w uzasadnieniu wyroku, że tylko choroba, która uniemożliwia osobiste dokonanie czynności procesowej, przy braku możliwości skorzystania z pomocy lub zastępstwa innych osób, usprawiedliwia niedochowanie terminu do dokonania tej czynności. Kierując się takim założeniem, Sąd Wojewódzki jednak błędnie ocenił stan faktyczny sprawy, wywodząc, że po pierwsze – zaświadczenie złożone przez skarżącą nie potwierdza obłożnej, nagłej choroby, która mogłaby stanowić usprawiedliwienie dla uchybienia terminowi do wniesienia odwołania; po drugie – skarżąca nie uprawdopodobniła także, że nie mogła posłużyć się osobami trzecimi przy nadaniu odwołania. Wbrew temu co stwierdził Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, analiza akt nie dawała podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy rozpatrując wniosek skarżącej wyjaśnił zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. te wszystkie okoliczności, które były istotne z punktu widzenia art. 58 § 1 k.p.a. Zgodnie z wymienionym przepisem przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku swojej winy w uchybieniu terminowi. Niewątpliwie to na stronie spoczywa ciężar uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. Jednocześnie w piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Przepis ten nie zwalnia organu administracji publicznej z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 271). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazanych powyżej reguł nie zachował i rozpoznał wniosek bez wyjaśnienia podstawowych okoliczności, a w szczególności bez umożliwienia skarżącej złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz dodatkowego zaświadczenia lekarskiego. Strona składając wniosek wraz zaświadczeniem lekarskim o chorobie mogła zakładać, że w sposób wystarczający uprawdopodobniła przeszkodę, z powodu której nie mogła terminowo złożyć odwołania. Skoro organ odwoławczy powziął wątpliwości co do charakteru choroby jak też tego, czy mogła skorzystać z pomocy innych osób, to powinien wezwać skarżącą do przedstawienia dodatkowych informacji, odpowiednio uprawdopodobnionych. tymczasem organ rozpatrzył wniosek, tylko w oparciu o jego treść, przyjmując rygorystycznie, że zaświadczenie lekarskie nie potwierdza obłożnej, nagłej choroby, jak tez wywodząc, iż wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła niemożności posłużenia się osobami trzecimi w nadaniu odwołania. Zaznaczyć należy, że skarżąca po uzyskaniu wiedzy o zastrzeżeniach organu odwoławczego przedstawionych w postanowieniu złożyła dodatkowe zaświadczenie lekarskie i wyjaśniła, że nie mogła skorzystać z pomocy innych osób. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki niezasadnie zaakceptował stanowisko organu co do braku uprawdopodobnienia przez stronę, że spóźnione złożenie odwołania nastąpiło bez jej winy. Trafnie wskazał autor skargi kasacyjnej, że wniosek skarżącej powinien być uwzględniony na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy uprawdopodobniona została jej nagła choroba, wymagająca leżenia w łóżku, oraz okoliczność, że nie miała ona możliwości wyręczenia się inna osobą w celu sporządzenia i wysłania odwołania. W konsekwencji należało przyjąć, że w niniejszej sprawie niedopełnienie terminowego wniesienia odwołania było następstwem przeszkody nie do przezwyciężenia, a zatem nastąpiło bez winy skarżącej. Z tych względów uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a.