II SA/Ol 9/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"r., Nr "[...]" w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" r. Zastępca Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej , działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił przyznania A.K. (dalej jako: "skarżąca") świadczenia rodzicielskiego, wnioskowanego na syna A.K., urodzonego 31 sierpnia 2016 r. Organ I instancji uzasadnił, że zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), dalej jako: "u.ś.r.", świadczenie rodzicielskie nie może pozostawać w zbiegu ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Wskazał, że decyzją z dnia "[...]" r. przyznane zostało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę K. K., urodzoną 17 lipca 2000 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi zbieg uprawnień do świadczenia rodzicielskiego oraz świadczenia pielęgnacyjnego; art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że przepis ten wyraźnie stanowi o zbiegu świadczeń na to samo dziecko, czyli na jedno dziecko, a nie na wszystkie dzieci. Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż mimo spełnienia przez stronę ustawowych przesłanek do ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego, o których mowa w art. 17c ust. 1, 3 i 4 u.ś.r. i braku którejkolwiek z negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia, wymienionych w art. 17c ust. 9 u.ś.r., w sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r., stanowiący podstawę odmowy ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego. Organ II instancji wskazał, że w art. 17c ust. 8 u.ś.r. znajduje się inna norma antykumulacyjna, mająca na celu ograniczenie uprawnień do świadczeń w przypadku ich zbiegu. Zauważył, że zgodnie z tym przepisem osobie uprawnionej do świadczenia rodzicielskiego przysługuje: 1) w tym samym czasie jedno świadczenie rodzicielskie bez względu na liczbę wychowywanych dzieci; 2) jedno świadczenie rodzicielskie w związku z wychowywaniem tego samego dziecka. Wywiódł, że unormowanie to ma na celu zapobieganie kumulacji świadczeń rodzicielskich w odniesieniu do tej samej rodziny, lecz nie ma bezpośredniego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Jednakże w zestawieniu z art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwala na dokonanie wykładni systemowej tego przepisu, gdyż wskazuje, że reguły antykumulacyjne z art. 27 ust. 5 u.ś.r. odnoszą się do osób pobierających świadczenia rodzinne z różnych tytułów, a więc obejmują również przypadki zbiegu uprawnień rodzica do różnych świadczeń na różne dzieci w rodzinie. W ocenie Kolegium, przy innej wykładni przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. niejako konsumowałby normę zawartą w art. 17c ust. 8 u.ś.r. i oznaczałby, że jest ona zbędna. Kolegium uwzględniło, że w wykładni prawa funkcjonuje zakaz wykładni per non est, zgodnie z którym nie wolno interpretować przepisów prawnych tak, by ich fragmenty stały się zbędne. Stwierdzono, iż gdyby przyjąć, że zakaz kumulacji świadczeń z art. 27 ust. 5 u.ś.r. ma zastosowanie jedynie do zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, przysługujących na to samo dziecko, wówczas przepis art. 17c ust. 8 u.ś.r. okazałby się zbędny. Ponadto końcowa część art. 27 ust. 5 u.ś.r. sugeruje, zdaniem Kolegium, że aspekt kumulacji świadczeń rodzinnych podlega ocenie przez pryzmat sytuacji osoby uprawnionej do świadczeń - bez względu na to, czy kumulacja dotyczy tego samego dziecka, czy też różnych dzieci. Zważono, że zgodnie z projektem rządowym celem wprowadzenia świadczenia rodzicielskiego było wsparcie osób, które urodziły dziecko, a które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego. Uprawnieni do pobierania tego świadczenia są więc m.in. bezrobotni, studenci, a także wykonujący prace na podstawie umów cywilnoprawnych." Podkreślono, że projekt rządowy od początku zakładał wprowadzenie do ustawy przepisu antykumulacyjnego w postaci art. 27 ust. 5, nakazującego osobie uprawnionej do różnych świadczeń rodzinnych – choćby przysługujących na różnych członków rodziny – wybór jednego z nich. Wobec braku deklaracji, które ze świadczeń strona chce otrzymywać, Kolegium orzekło jak w decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo wskazała na naruszenie art. 17c ust. 8 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że norma ta ma charakter antykumulacyjny w stosunku do art. 27 ust. 5 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. skarżąca poparła skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.ś.r. świadczeniem rodzinnym jest m.in. świadczenie rodzicielskie, które do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1217), obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r. Świadczenie to przyznawane jest na podstawie art. 17c u.ś.r. i przysługuje podmiotom określonym w ust. 1 tego artykułu, w tym w pierwszej kolejności matce dziecka. W ust. 3 przepis wymienia okresy przysługiwania świadczenia rodzicielskiego, które liczone są w tygodniach i wynoszą odpowiednio 52, 65, 67, 69 i 71 - w zależności od ilości dzieci urodzonych przy jednym porodzie, ilości dzieci przysposobionych lub objętych opieką. Świadczenie rodzicielskie przysługuje odpowiednio od dnia porodu, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka (art. 17c ust. 4). Świadczenie rodzicielskie przysługuje w wysokości 1000,00 zł miesięcznie, z uwzględnieniem ust. 6, nakazującego pomniejszenie świadczenia rodzicielskiego o kwotę pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z art. 17c ust. 8 u.ś.r., osobie uprawnionej do świadczenia rodzicielskiego przysługuje: 1) w tym samym czasie jedno świadczenie rodzicielskie bez względu na liczbę wychowywanych dzieci; 2) jedno świadczenie rodzicielskie w związku z wychowywaniem tego samego dziecka. Następnie w art. 17c ust. 9 u.ś.r. ustawodawca wskazał, że świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli: 1) co najmniej jeden z rodziców dziecka lub osoba, o której mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, otrzymują zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego; 2) dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej - w przypadku osób, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 4; 3) osoba ubiegająca się o świadczenie rodzicielskie lub osoba pobierająca świadczenie rodzicielskie nie sprawuje lub zaprzestała sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, w tym w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej, które uniemożliwiają sprawowanie tej opieki; 4) w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 5) osobom, o których mowa w ust. 1, przysługuje za granicą świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia rodzicielskiego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Wykładnia systemowa przytoczonych unormowań prowadzi do wniosku zbieżnego ze stanowiskiem skarżącej. Przede wszystkim słusznie skarżąca dostrzegła, że w art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca wyraźnie ograniczył prawo do świadczenia rodzicielskiego z powodu zbiegu wyszczególnionych świadczeń rodzinnych, ale tylko w związku z wychowaniem, czy sprawowaniem opieki nad tym samym dzieckiem. Użyte przez prawodawcę sformułowania jednoznacznie wskazują, że przepis ten zakazuje kumulacji określonych świadczeń rodzinnych tylko w związku z uprawnieniami przysługującymi na to samo dziecko. Ponieważ przepis ten ma charakter przesłanki negatywnej, to należy interpretować go ściśle. Argumentacja organów niezasadnie pomija treść tego przepisu, w istocie bezpodstawnie wykluczając go. Dostrzec należy, że art. 17c ust. 9 u.ś.r. stanowi zamknięty katalog przesłanek negatywnych, stanowiących podstawę do odmowy przyznania świadczenia rodzinnego, mimo spełnienia przez wnioskodawcę warunków, określonych w sposób pozytywny w poprzedzających ustępach. Wbrew przekonaniu organu II instancji treść art. 17c ust. 8 u.ś.r. nie wyklucza przedstawionego rozumienia art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r., gdyż przepisy te mają zupełnie różny zakres. Pierwsze z tych unormowań odnosi się w pkt 1 do sytuacji równoczesnego sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem, urodzonym w tym samym czasie. Jeżeli przy jednym porodzie urodzi się dwoje lub więcej dzieci, przysługuje wyłącznie jedno świadczenie rodzicielskie. Ilość urodzonych w tym samym czasie dzieci wpływa natomiast na okres przysługiwania świadczenia stosownie do art. 17c ust. 3 u.ś.r.. Z pkt 2 art. 17c ust. 8 u.ś.r. wynika zaś, że świadczenie rodzicielskie jest niepodzielne z uwagi na przypisanie jednego świadczenia do tego samego dziecka. Bezspornie sytuacje takie, jak przyznało Kolegium, nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że w rozważanym przypadku stan faktyczny nie wyczerpuje dyspozycji art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. Za niesłuszne należało uznać więc stanowisko organów wywiedzione w oparciu o przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r.. Przepis ten stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Wobec treści przepisów poprzedzających art. 27 u.ś.r., unormowaniu temu należy przypisać rolę porządkującą. Mowa jest w nim ogólnie o tym, że w przypadku zbiegu uprawnień osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego z wymienionych świadczeń. Przepis ten jednak nie wyjaśnia zakresu użytego w nim pojęcia "zbiegu uprawnień". Zakres ten konkretyzują natomiast inne przepisy tej ustawy, w tym omówiony art. 17c ust. 9 pkt 4 u.ś.r. Dlatego z przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie można wywodzić generalnego zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych, jak to uczyniły organy, gdy w tym samym akcie prawodawca sam rozróżnia zbiegi uprawnień, przypisując im określone skutki. Wykładnia art. 27 ust. 5 u.ś.r. musi uwzględniać rozumienie pojęcia "zbiegu uprawnień", do którego się odwołuje, przedstawionego w poszczególnych normach regulujących przesłanki przyznania konkretnych świadczeń.. Powyższe oznacza, że organy orzekające dokonały błędnej wykładni wskazanych przepisów. Uwzględniona przez nie okoliczność pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego na 16-letnią córkę, nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego na młodszego syna, urodzonego w sierpniu 2016 r. Prawo do przyznania jednego ze świadczeń na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru osoby uprawnionej nie dotyczy bowiem sytuacji, gdy mamy do czynienia z wychowywaniem lub opieką nad różnymi dziećmi. Z podanych wyżej względów, skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić i orzec jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni treść art. 153 p.p.s.a., będąc związany dokonaną przez Sąd wykładnią powołanych przepisów.