II GSK 2918/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia del. NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1420/16 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1420/16 oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2015 r. wymierzającą M. P. karę pieniężną w wysokości 154,20 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], poprzez wybudowanie bez zezwolenia zarządcy drogi zjazdu do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) Wskazała, że konsekwencją decyzji kasacyjnej była decyzja wymierzająca jej karę pieniężną w wysokości 11 800 zł, czyli wielokrotnie wyższej niż w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. W ocenie skarżącej organ odwoławczy pogorszył znacząco jej sytuację i w ten sposób naruszył zakaz wymieniony w przepisie art. 139 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Kolegium nie dostrzegło w wydaniu tej decyzji rażącego naruszenia prawa, zwracając uwagę, że zakaz z przepisu art. 139 k.p.a. może być naruszony jedynie przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się do decyzji kasacyjnych. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2015 r. została wydana zgodnie z właściwością miejscową, rzeczową i instancyjną według przepisów art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8 oraz art. 29 a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Oparta jest na obowiązujących w dacie jej wydania przepisach prawa, w szczególności na przepisie art. 29 a ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz przepisach art. 127 do 140 k.p.a. Decyzja nie została też wydana z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast instytucja zakazu reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji wydanych w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja organu z dnia [...] maja 2015 r. nie zawiera żadnej z wad wymienionych w przepisie art. 156 k.p.a. kwalifikujących ją do stwierdzenia nieważności. Sąd wskazał, że decyzja, której nieważność zarzuca skarżąca, została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., a więc jest to decyzja odwoławcza o charakterze kasacyjnym. Ten rodzaj decyzji dopuszczony jest wyjątkowo, gdyż stanowi w istocie odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna wydana na podstawie tego przepisu jest możliwa tylko wtedy, gdy zostały spełnione przesłanki w nim określone, tj., wtedy, gdy – zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 136 k.p.a. dopuszczającego dodatkowe, uzupełniające postępowanie dowodowe. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, zakaz sformułowany przepisem art. 139 k.p.a nie odnosi się do wszystkich rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego i może być naruszony przez ten organ tylko przy podejmowaniu decyzji, bądź postanowień posiadających walor merytoryczny, a takiego charakteru nie ma – w ocenie Sądu I instancji – decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędne uznanie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 139 k.p.a., tj. podstawę skargi opisaną w przepisie art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji i, po rozpoznaniu skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji organu administracyjnego, przy zasądzeniu kosztów procesu. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej, decyzja uchylająca – której nieważności żąda skarżąca – rozpoznała merytorycznie zarzuty odwołania, w dodatku na niekorzyść skarżącej. Wskazał, że pierwotna decyzja Wójta nakładała karę pieniężną w wysokości 154 zł, zaś ostatecznie, po uchyleniu, nałożono karę w wysokości 11 800 zł. Zatem w jej sprawie naruszenie zakazu z art. 139 k.p.a. ma wyjątkowo wymierny skutek w postaci różnicy wysokości wymierzonej kary pieniężnej przed i po uchyleniu decyzji pierwotnej. Ponadto, w piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że skoro w rozpoznawanej sprawie postępowanie jest oparte na wątpliwościach co do treści art. 139 k.p.a., to w myśl zasady określonej w art. 7a § 1 k.p.a., wątpliwości winny być interpretowane na korzyść skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podnoszone w niej zarzuty należało uznać za nietrafne. Jednakże przed odniesieniem się do jej zarzutów należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Z postawionego w skardze kasacyjnej jednego zarzut, opartego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z ustalonego przez Sąd I instancji, niepodważonego przez skarżącą, stanu faktycznego wynika, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] maja 2015 r, która na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uchyliła decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2015 r. wymierzającą skarżącej karę pieniężną w wysokości 154,20 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej poprzez wybudowanie bez zezwolenia zarządcy drogi zjazdu do nieruchomości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rażącego naruszenia prawa strona upatrywała w skutkach powołanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] maja 2015 r., to jest wydaniu przez Wójta Gminy P. decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., która w stosunku do pierwotnie wydanej w dniu [...] lutego 2015 r. (uchylonej w trybie postępowania odwoławczego) wymierzyła skarżącej wyższą karę pieniężną (nie 154,20 zł a 11 800,00 zł). Zdaniem skarżącej organ odwoławczy, przekazując organowi pierwszej instancji wytyczne w zakresie miarodajnego okresu nałożenia kary pieniężnej orzekł na jej niekorzyść, gdyż niejako przesądził kwestię, iż kara pieniężna powinna być wyższa. Zatem na skutek rozpoznania jej odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. pogorszyła się jej sytuacja prawna, co stoi w sprzeczności z treścią art. 139 k.p.a. Przechodząc więc do oceny, czy w rozpoznawanej sprawie art. 139 k.p.a. mógł stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 2015 r. należy najpierw krótko przypomnieć, że zgodnie z przepisami k.p.a. zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, iż w przypadku skutecznego wniesienia odwołania, organ II Instancji obowiązany jest do ponownego rozważenia materiału dowodowego i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien przy tym usunąć naruszenia prawa, tak procesowego jak i materialnego, których dopuścił się organ I instancji. Dostrzec jednak trzeba, iż znajdujący zastosowanie do postępowania odwoławczego przepis art. 139 k.p.a. ustanawia zakaz reformationis in peius, stanowiący podstawową gwarancję procesową. Stanowi on, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ustalony w art. 139 k.p.a. dla organu odwoławczego zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu I instancji, sytuacji prawnej odwołującego. O tym, czy w konkretnym przypadku pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy rozstrzygnięć obydwu instancji. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą. Odnosząc się więc do określonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sformułowana w tym przepisie zasada należy do podstawowych gwarancji prawnych, gdyż służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, ale nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych, a więc wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przy tym należy podkreślić, że zasada ta nie oznacza jednak nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79 wskazano, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Dlatego też wyklucza to możliwość odnoszenia się art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej. Ponadto decyzja kasacyjna nie może zawierać merytorycznych wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Reasumując należało uznać, że przepis art. 139 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 2015 r., tym samym Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.