III SA/Kr 1420/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Zaskarżoną przez M. P. (dalej w skrócie skarżącą) decyzją z dnia 3 sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 9 czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. nr [...]. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i 3, art. 157 § 1 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie Kpa (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...] wymierzającą M. P. karę pieniężną w wysokości 154,20 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej nr 293769 K stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] poprzez wybudowanie bez zezwolenia zarządcy drogi zjazdu do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 Kpa. Wskazała, że konsekwencją decyzji kasacyjnej była decyzja wymierzająca jej karę pieniężną w wysokości 11 800 zł, czyli wielokrotnie wyższej niż w decyzji z dnia 23 lutego 2015 r. W ocenie skarżącej organ odwoławczy pogorszył znacząco jej sytuację i w ten sposób naruszył zakaz wymieniony w przepisie art. 139 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 czerwca 2016 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2015 r. Kolegium nie dostrzegło w wydaniu tej decyzji rażącego naruszenia prawa, zwracając uwagę, że zakaz z przepisu art. 139 Kpa może być naruszony jedynie przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się do decyzji kasacyjnych. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. P. nie zgodziła się z poglądem wyrażonym przez organ, podnosząc, że sprawa wymaga indywidualnego podejścia. Wykładnia nie może wyłączyć zastosowania przepisu bezwzględnie obowiązującego. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ wskazał, że wymierzana kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego musi uwzględnić czasokres istnienia zjazdu, a nie jak orzeczono jedynie dwa dni budowy. W związku z tym organ przesądził, że ponownie wydana decyzja pierwszej instancji będzie niekorzystna dla strony, gdyż kara winna być nałożona za czas dłuższy niż pierwotnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wydanej w następstwie ponownego rozpoznania sprawy, wskazało, że zgodnie z przepisem art. 156 § 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową tworzącą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami o charakterze materialnoprawnym tj. takich, które powodują, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się nie nawiązuje. Stwierdzenie nieważności orzeka się, jeżeli równocześnie zachodzi przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności tj, gdy nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Dokonując weryfikacji decyzji z dnia [...] 2015 r., organ nie znalazł podstaw wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja została wydana zgodnie z właściwością miejscową, rzeczową i instancyjną według przepisów art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8 oraz art. 29 a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Oparta jest na obowiązujących w dacie jej wydania przepisach prawa, w szczególności na przepisie art. 29 a ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz przepisach art. 127 do 140 Kpa. Decyzja nie została też wydana z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji prawnych chroniących interes strony, która odwołała się od decyzji, ale nie ma zastosowania do decyzji wydanych w trybie przepisu art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie ww. przepisu, ograniczył się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli, co wyklucza możliwość odniesienia się do przepisu art. 139 Kpa. Ponadto rzeczona decyzja nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została wydana w następstwie rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącą od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. i była jedynym rozstrzygnięciem Kolegium wydanym w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Następnie, została skierowana do osoby posiadającej w sprawie interes prawny w rozumieniu przepisu art. 28 Kpa tj. w stosunku do wnioskodawczyni, którą Wójt Gminy uznał za sprawcę deliktu polegającego na wybudowaniu bez zezwolenia zarządcy drogi zjazdu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w P i której wymierzył z tego tytułu administracyjną karę pieniężną. Decyzja nie jest dotknięta wadą w postaci trwałej niewykonalności, gdyż nałożony na nią obowiązek nadaje się i jest możliwy do wykonania. Jej wykonanie nie stwarza stanu zagrożenia karą. Decyzja nie jest nieważna na podstawie przepisu szczególnego, gdyż na gruncie stanu faktycznego sprawy brak takiej normy prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję M. P. zarzuciła jej naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 139 Kpa poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię prowadzącą do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Wskazała, że nałożenie na nią wyższej niż w decyzji z dnia 23 lutego 2015 r. kary pieniężnej jest konsekwencja naruszenia przez Kolegium zasady reformationis in peius. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, by wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznawana skarga w tych ramach prawnych nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności, uregulowanym w przepisach art. 156 – 159 Kpa. Zgodnie z treścią tych przepisów: Art. 156. § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. § 2. 15 Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Art. 157. § 1. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. § 2. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. § 3. (uchylony). Art. 158. § 1. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. § 2. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 26 kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. nr [...], która na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kpa uchyliła decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...] wymierzającą skarżącej karę pieniężną w wysokości 154,20 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej nr [...] K stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] poprzez wybudowanie bez zezwolenia zarządcy drogi zjazdu do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawą prawną stwierdzenia nieważności według strony miał być przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w brzmieniu "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydanie została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Rażącego naruszenia prawa strona upatrywała w skutkach powołanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r., to jest wydaniu przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] 2016 r. nr [...], która w stosunku do pierwotnie wydanej w dniu [...] 2015 r. nr [...] (uchylonej w trybie postępowania odwoławczego) wymierzyła skarżącej wyższą karę pieniężną (154,20 zł a 11 800,00 zł). Skarżąca uznała, że wskutek wniesienia odwołania od decyzji z dnia 23 lutego 2015 r. i rozpoznania tego odwołania pogorszyła się jej sytuacja prawna, co stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 139 Kpa. Organ odwoławczy, przekazując organowi pierwszej instancji wytyczne w zakresie miarodajnego okresu nałożenia kary pieniężnej orzekł na jej niekorzyść, gdyż niejako przesądził kwestię, iż kara pieniężna powinna być wyższa. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie jest trafne. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. nr [...] nie zawiera żadnej z wad wymienionych w przepisie art. 156 Kpa kwalifikujących ją do stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 § Kpa, dlatego wykładnia przesłanek wskazanych w przepisie art. 156 § 1 Kpa musi mieć charakter ścisły. Ocenie podlega przy tym, czy decyzja, wobec której złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności zawiera jakąkolwiek z wad wymienionych w tym przepisie. Wystąpienie choć jednej z nich uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Z racji akcentowania przez skarżącą wady wskazanej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (rażące naruszenie prawa) wymaga ona omówienia w sposób obszerniejszy. Pojęcie prawa w tym zwrocie powinno być rozumiane szeroko, obejmując swym zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa ma być oczywiste, wyraźne i bezsporne. W szczególności występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawo lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania (por. wyrok NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, Nr 1, poz. 50, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 kwietnia 2010 r., II SA/Bk 58/10, Legalis). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r. sygn. akt II SA 737/84 GAP 1988, Nr 18, s. 45 stwierdził, że: o tym, czy naruszenie prawa jest rażącym naruszeniem prawa decyduje ocena skutków społeczna – gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Mianowicie, chodzi o takie skutki, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie sądowym podkreśla się rozróżnienie rażącego naruszenia prawa : materialnego, jak i formalnego. Do tego pierwszego zalicza się przykładowo rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, stwierdzenie nieważności czynności materialno – technicznej czy odmowę wydania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na przeznaczonym na ten cel terenie osobie, której właściwy organ w tym celu oddał działkę w wieczyste użytkowanie. Z kolei do drugiego rodzaju zalicza się przykładowo: brak powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego z uchybieniem terminu, zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym, naruszenie zasady dwuinstancyjności czy zasady trwałości decyzji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. w żaden sposób nie naruszyła obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawnych, w szczególności akcentowanego przez stronę przepisu art. 139 Kpa. Stanowi on, że : "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Decyzja której nieważność zarzuca skarżąca, została oparta na przepisie art. 138 § 2 Kpa, który z kolei stanowi, że : "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Dla wyjaśnienia spornej kwestii niezbędne jest przedstawienie znaczenia zasady z art. 139 Kpa zwanej reformationis in peius oraz odpowiedź na pytanie, czy znajduje zastosowanie w przypadku decyzji odwoławczych o charakterze kasacyjnym, upraszczając, czy decyzja o takim charakterze może w jakikolwiek sposób pogorszyć sytuację strony poprzez "orzeczenie na jej niekorzyść". Zakaz reformationis in peius stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych strony a jego istota polega na tym, że organ odwoławczy nie może pogorszyć sytuacji strony na skutek odwołania złożonego przez nią samą. O ile zachodzą wyjątki (rażące naruszenie prawa, interes społeczny) organ musi je należycie uzasadnić. Istotne rozważania w omawianym przedmiocie, które orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela w całej rozciągłości, znalazły się w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98. Sąd wskazał, że według art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego wymienionych w art. 138 § 1 Kpa, który nie ustanawia przesłanek wydania tych decyzji, decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 Kpa, to jest wtedy, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 136 Kpa dopuszczającego dodatkowe, uzupełniające postępowanie dowodowe. Wynika z tego, że uprawnienie organu odwoławczego do wydawania decyzji określonych w art. 138 § 2 Kpa jest wyraźnie ograniczone przesłankami ustawowymi. W doktrynie podkreśla się w związku z tym, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być wydana w innych sytuacjach niż określone w art. 138 § 2 Kpa. Inne wady postępowania ani wady decyzji wydanej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej /Adamiak Barbara /w:/ Adamiak Barbara, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 593/. W orzecznictwie sądowym, przykładowo w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96, OSNIAPIUS 1997, nr 15 poz. 262/ oraz w literaturze prawniczej /por. m.in. Adamiak Barbara - jak wyżej/ utrwalił się pogląd, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowi bowiem w istocie odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dalej wskazano, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 2 Kpa ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co więcej, dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, gdyż decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez decyzję organu pierwszej instancji oraz dokonywać innych ustaleń ocen niezbędnych przy wydawaniu decyzji podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 Kpa. Powyższe oznacza, że wyłączona jest możliwość odniesienia przepisu art. 139 Kpa do decyzji kasacyjnych. Podobnie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 662/16. Stwierdził mianowicie, że zakaz sformułowany przepisem art. 139 Kpa nie odnosi się do wszystkich rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego i może być naruszony przez ten organ tylko przy podejmowaniu decyzji, bądź postanowień posiadających walor merytoryczny. Istotne w całokształcie rozważań jest, że uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującej się. Spowodowało jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Przepis art. 138 § 2 zdanie 2 Kpa pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ pierwszej instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna nie może wbrew twierdzeniom strony zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji. Wydana na nowo decyzja w pierwszej instancji również podlega kontroli w trybie odwoławczym, gdzie strona postępowania administracyjnego ma możliwość realizacji prawa do obrony praw i interesów. Z akt sprawy nie wynika, czy skarżąca skorzystała z prawa do odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2016 r. nakładającej na nią karę pieniężną w wysokości 11 800 zł, jednak ustalenie to nie jest miarodajne dla rozstrzygnięcia, gdyż przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. i to ona podlega ocenie z punktu posiadania cech kwalifikujących ją do stwierdzenia nieważności. Decyzja ta nie jest obarczona wadą z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ani również żadną z pozostałych wskazanych w pkt 1 i od 3 do 7. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę M. P. na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.