II SA/Gl 662/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 1137 z późn. zm.) oraz art. 18 i art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie t.j.: Dz. U. 2016, poz. 599 z późn. zm.), przyznał I. P., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "A" w G., zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...] przechowywanego na parkingu strzeżonym w okresie od dnia 11 marca 2011 r. do dnia 13 stycznia 2015 r. w wysokości 8.381,88 zł za 1404 doby przechowywania płatne po 5,97 zł brutto za każdą dobę. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. do Urzędu wpłynęło pismo pełnomocnika I. P., z żądaniem zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorowaniem i wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu w wysokości 5,97 zł brutto za każdą dobę parkowania w okresie od 11 marca 2011 r. do 18 listopada 2011 r. oraz w wysokości 12,30 zł brutto za każdą dobę parkowania w okresie od 19 listopada 2011 r. do dnia odbioru pojazdu z parkingu. Organ wskazał, że nie może przyjąć do wyliczeń stawki 12,30 zł brutto za okres od dnia 19 listopada 2011 r. do dnia odbioru pojazdu z parkingu czyli do dnia 13 stycznia 2015 r. albowiem stawka taka była określona umową wiążącą Powiat [...] i stronę jedynie w okresie od dnia 18 listopada 2011 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Umowa ta dotyczyła nadto przechowywania pojazdów umieszczonych na parkingu w okresie obowiązywania tej umowy. A contrario nie dotyczyła pojazdów przyjętych na parking przed datą zawarcia umowy. Ponadto powołana wyżej umowa w § 6 ujmowała zapis, że całkowita wartość umowy nie może przekroczyć w okresie jej obowiązywania 55.276,20 zł brutto. Kwota ta została wyczerpana przez wypłacone do tej pory przechowawcy wynagrodzenie z tytułu przechowywania innych pojazdów. Wyliczając dobową stawkę za przechowywanie wymienionego we wniosku pojazdu Starosta [...] przyjął za cały okres przechowywania stawkę zawnioskowaną przez stronę do wyliczeń za okres od dnia 11 lutego 2011 r. do dnia 18 listopada 2011 r. Strona nie złożyła w niniejszym postępowaniu żadnych dowodów wykazujących poniesione za przechowywanie wydatki, a w konsekwencji Starosta [...] przyjął stawkę w kwocie 5,97 zł brutto jako odpowiednią w świetle art. 836 k.c. Zażalenie na ww. postanowienie w części oddalającej wniosek w zakresie wysokości przyznanych kwot za okres od dnia 19 listopada 2011 r. do dnia 13 stycznia 2015 r. poprzez przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdów za ww. okres w wysokości jedynie 5,97 zł brutto za dobę wniosła I. P., reprezentowana przez r. pr. L. O. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...], zarzucając błędną interpretację zapisów umowy zawartej w dniu [...] r. na świadczenie usługi prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg położonych na terenie Powiatu [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżone doń postanowienie Starosty [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę na zmiany stanu prawnego, które miały miejsce w okresie objętym rozpoznawaną sprawą. Pierwotnie usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingów strzeżonych, na które usuwane pojazdy były odstawiane, należało do zadań z zakresu administracji rządowej zleconych powiatom. Na podstawie art. 130a ust. 5a Prawa o ruchu drogowym podmiot prowadzący parking wyznaczał starosta powiatu, w konsekwencji czego dochodziło do nawiązania między powiatem, a prowadzącym parking stosunku administracyjnoprawnego, a świadczenie prowadzącego parking odpowiadało instytucji dozoru, o jakim mowa w art. 100 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ze skutkami o jakich mowa w art. 102 § 2 tej ustawy. Stosunek ten łączył prowadzącego parking z powiatem tylko w tym okresie, kiedy był on podmiotem wyznaczonym do prowadzenia parkingu. W sytuacji braku lub wygaśnięcia wyznaczenia ewentualne roszczenia prowadzącego parking oceniane mogą być wyłącznie na gruncie prawa cywilnego. Ten stan prawny uległ jednak zmianie w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. w sprawie P 4/06 (Dz. U. 2008, Nr 100, poz. 649), który stwierdził niekonstytucyjność art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w zakresie, w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu. W związku ze wskazanym wyrokiem uchwalono ustawę z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010, Nr 152, poz. 1018, z późn. zm.), która weszła w życie 4 września 2010 r.. Przedmiotową ustawą nowelizującą wprowadzono przy tym - jednakże dopiero od dnia 21 sierpnia 2011 r. - daleko idące zmiany w zasadach usuwania i przechowywania pojazdów. Dopiero z tym dniem skreślono bowiem dotychczasowy art. 130a ust. 5a, 5b, 5d, 5e oraz zmieniono ust. 5c. Tym samym zrezygnowano z dotychczasowych zasad wyznaczania podmiotów usuwających pojazdy z drogi i prowadzących parkingi. Jednocześnie od dnia 21 sierpnia 2011 r. zaczęły obowiązywać nowe zasady uregulowane w art. 130a ust. 5d- 5f Prawa o ruchu drogowym, który stanowi, że "usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych". Wobec tego zauważyć należy, że stosownie do art. 94 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 907 z późn. zm.), zamawiający zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego, a do umów tych wedle art. 139 powołanej ustawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie stwierdzono, że analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż prowadzącemu parking strzeżony należy się wynagrodzenie, określone w umowie na wykonanie tego rodzaju usługi, którego obowiązek wypłacenia wynika z art. 130a ust. 5c - 6e ustawy (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn.. akt II SA/Sz 368/14). W konsekwencji, od dnia 21 sierpnia 2011 r. stosunek prawny łączący podmiot prowadzący parking ze starostą ma charakter cywilnoprawny, a nie jak dotychczas administracyjnoprawny. Pamiętać należy jednak, jak wskazało dalej Kolegium, że zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej realizują swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone (ust. 1). W przypadku gdy okres, na jaki została wyznaczona jednostka usuwająca pojazdy lub jednostka prowadząca parking strzeżony, upływa przed terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, starosta może wyznaczyć jednostkę usuwającą pojazdy oraz jednostkę prowadzącą parking strzeżony, na podstawie przepisów dotychczasowych, na czas określony, nie dłuższy niż do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Wobec tego rozważenia wymaga, zdaniem Kolegium, jak długo trwał stosunek administracyjnoprawny łączący podmiot prowadzący parking z organem. W ocenie Kolegium organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie w sposób należyty. Organ I instancji w żaden sposób nie odnosi się bowiem do rodzaju stosunku występującego w przedmiotowej sprawie. Co więcej, w aktach sprawy brak jest dokumentów, które mają podstawowe znaczenie dla właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, tj. zarządzeń mocą których strona została wyznaczona do prowadzenia parkingu oraz na mocy których zarządzenia te traciły moc obowiązującą. W toku ponownego postępowania w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga zatem charakter stosunków prawnych łączących I. P. ze Starostą [...] w całym okresie objętym rozpoznawaną sprawą, a przede wszystkim w dacie przyjęcia pojazdu na parking i rozpoczęcia nad nim dozoru. Jak bowiem wskazano w wyroku w WSA w Gliwicach z dnia 6 marca 2013 r. sygn.. akt II SA/Gl 1008/12: "Gdyby okazało się, że pojazd został usunięty z drogi przez podmiot, który nie był wyznaczony przez starostę, czy też był on przechowywany na parkingu przez podmiot niewyznaczony przez starostę wówczas należy przyjąć, że Skarb Państwa łączy z takimi podmiotami stosunek cywilnoprawny, a nie stosunek administracyjnoprawny. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest możliwość ubiegania się o zapłatę należności powstałych z tego tytułu w trybie powództwa cywilnoprawnego, a nie na drodze administracyjnoprawnej". Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wyjaśnił należycie sprawy w zakresie kwoty przyznanych kosztów i wynagrodzenia z tytułu dozoru. Według art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 tej ustawy. Wykładnia językowa tego przepisu daje podstawę do wyprowadzenia wniosku, że zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. W konsekwencji, jeżeli dozorca nie wskazał, jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem pojazdu, nie przedstawił stosownych dokumentów, ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, to wówczas stosownych ustaleń winien dokonać organ. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jednakże wskazana przez organ I instancji stawka nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ I instancji winien bowiem, wobec braku wykazania kosztów poniesionych przez dozorcę, przeprowadzić w tym zakresie szerokie postępowanie wyjaśniające, poddając wnikliwej analizie opłaty obowiązujące na okolicznych parkingach depozytowych znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie parkingu strony. Przyjęta zaś w rozstrzygnięciu stawka 5,97 zł brutto została wskazana w sposób dowolny. Wprawdzie organ I instancji stwierdza, że jest to stawka uśredniona, jednakże brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie. Formułując zalecenia Kolegium wskazało, że w przypadku stwierdzenia, że stronę łączył z organem stosunek cywilnoprawny Starosta [...] umorzy właściwe postępowanie, natomiast w przypadku stwierdzenia, że stronę łączył z organem stosunek administracyjnoprawny, Starosta [...] zobowiązany będzie do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wskazań sformułowanych przez Kolegium. Kolegium wskazało następnie, iż w aktach sprawy znajduje się wniosek strony z dnia [...] r. o uzupełnienie skarżonego jednocześnie postanowienia. Stosownie do brzmienia art. 111 § 1b k.p.a. uzupełnienie albo odmowa uzupełnienia następuje w drodze postanowienia, którego to wymogu organ I instancji nie dochował. Mając jednak na uwadze fakt uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wniosek strony o uzupełnienie postanowienia z dnia [...] r. należy uznać w chwili obecnej za bezprzedmiotowy. Pismem z dnia [...] r. reprezentowana przez r. pr. L. O. I. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. postanowienie Kolegium wnosząc o cyt. "uchylenie zaskarżonej decyzji w części uchylającej postanowienie organu I instancji w zakresie, w jakim nie zostało ono zaskarżone zażaleniem i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia orzekającego o przyznaniu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór za okres od 19 listopada 2011 r. do dnia 13 stycznia 2015 r. według stawek jak we wniosku, ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia". Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzucił, zarzuty te rozwijając w uzasadnieniu, naruszenie: art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i uchylenie zaskarżonego postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. w całości, w sytuacji gdy postanowienie to zaskarżone było jedynie w części oddalającej wniosek, co do której de facto Starosta [...] nie wydał rozstrzygnięcia; art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji stwierdzenia braku dokumentów – zarządzeń, mocą których strona została wyznaczona do prowadzenia parkingu oraz na mocy których zarządzenia te traciły moc obowiązującą, podczas gdy uzupełnienie tego materiału dowodowego pozwoliłoby na poczynienie przez organ odwoławczy prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz orzeczenie co do meritum; art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i § 3 pkt 1 lit. a) i c) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2011, Nr 46, poz. 237), w szczególności poprzez przyjęcie wadliwego założenia, że roszczenie o zapłatę wynagrodzenia i zwrot kosztów holowania pojazdów i ich przechowywania na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym jest żądaniem o charakterze cywilnoprawnym, nierozpoznanie istoty sprawy oraz niezastosowanie ww. przepisów w sytuacji, kiedy stanowią one jedyną właściwą podstawę prawną do przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór; art. 130a ust. 5a ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu sprzed ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. zmieniającej tę ustawę z dniem 21 sierpnia 2011 r. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że stosunek administracyjnoprawny łączył prowadzącego parking z powiatem tylko w okresie wyznaczenia, zaś w sytuacji braku lub wygaśnięcia wyznaczenia roszczenia prowadzącego parking oceniane mogą być wyłącznie na gruncie prawa cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Trafnie bowiem zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło postanowienie pierwszoinstancyjne wyliczając istotne, kluczowe dla rozstrzygnięcia, braki w zakresie postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, wskazując jednocześnie organowi temu kwestie wymagające wyjaśnienia. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności odnieść się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i uchylenie zaskarżonego postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. w całości, w sytuacji gdy postanowienie to zaskarżone było jedynie w części przyznającej za okres od 19 listopada 2011 r. do 13 stycznia 2015 r. kwotę 5,97 zł brutto za dobę podczas gdy strona domagała się 12,30 zł brutto za dobę. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1998 r. sygn.. akt IV SA 536/96). Zatem jeżeli strona wnosi odwołanie, z którego wynika, że nie zgadza się tylko z częścią orzeczenia, obowiązkiem organu odwoławczego jest - co do zasady - ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie całej sprawy. Tak ukształtowany zakres orzekania wynika z tego, że organ odwoławczy nie ma wyłącznie uprawnień kontrolnych. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Reguła ta nie dotyczy jedynie tych decyzji administracyjnych, które w istocie są rozstrzygnięciami w dwóch sprawach administracyjnych w sensie materialnym. W takiej sytuacji odwołanie wniesione w stosunku do części, a nie całości rozstrzygnięcia powoduje, iż organ odwoławczy jest uprawniony i obowiązany do rozpatrzenia sprawy tylko w zakresie objętym odwołaniem (dotyczącym jednej sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnym). Wówczas tylko w zakresie tej sprawy przeprowadza pełne i ponowne jej rozpatrzenie. Natomiast w części nie objętej odwołaniem decyzja staje się ostateczna – por. np. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn.. akt I OSK 2447/13 Cytowany pogląd, który obecny skład rozstrzygający w całej rozciągłości podziela, odnosi się wprawdzie wprost do odwołań od decyzji, w oczywisty sposób znajduje także zastosowanie w odniesieniu do zażaleń. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów była jedna sprawa w znaczeniu materialnym, stanowi ją bowiem kwestia zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia związanych z dozorem konkretnego, ściśle oznaczonego pojazdu, w okresie, w którym pojazd ten przechowywany był na parkingu. Nie stanowi zaś postępowanie to zbioru odrębnych spraw administracyjnych odnoszących się każdorazowo do kolejnych dni tego samego dozoru. Wniesienie zażalenia uruchomiło zatem postępowanie przed organem odwoławczym zgodnie z zakresem przedmiotowym tej sprawy, określonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Notabene warto zauważyć, że sam pełnomocnik skarżącej, choć w zażaleniu podkreślał, że obejmuje ono jedynie część postanowienia pierwszoinstancyjnego, wnosił o uchylenie postanowienia Starosty, nie zaś o uchylenie postanowienia jedynie w części. Nadto wskazywał, że zażaleniem obejmuje tę część postanowienia, w której organ oddalił wniosek strony w zakresie przyznania jej wyższej stawki za okres od dnia 19 listopada 2011 r. do dnia 13 stycznia 2015, podczas gdy takiej oddalającej części postanowienie pierwszoinstancyjne w ogóle nie posiada. Zaakcentować należy także, iż choć istotnie art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, to jednak do wydania decyzji lub postanowienia załatwiającego sprawę merytorycznie na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji (postanowienia) organu odwoławczego oraz decyzji (postanowienia) organu I instancji zostanie stwierdzone, że po rozstrzygnięciu organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu. Omawiany zakaz z art. 139 k.p.a. nie odnosi się zatem do wszystkich rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego i może być naruszony przez ten organ tylko przy podejmowaniu decyzji bądź postanowienia posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on zatem do rozstrzygnięć o charakterze kasacyjnym czyli wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 191/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 18/11, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Go 640/15). Tym samym zarzut wykroczenia poza zakres zażalenia, a nadto zarzut orzeczenia na niekorzyść strony nie znajduje oparcia ani w obowiązującym stanie prawnym ani okolicznościach faktycznych sprawy. Nie może też zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Kolegium art. 136 k.p.a. i nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uzupełniającego po to by móc merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Z art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a jednoznacznie wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w istotnej dla rozstrzygnięcia części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w istotnej jego części pozbawiłoby stronę służącego jej prawa do odwołania bądź zażalenia. Wskazać w tym miejscu należy, że wbrew twierdzeniom skargi Kolegium wskazało szereg kwestii niewyjaśnionych przez Starostę, a nie tylko brak określonych dokumentów, w tym takie kluczowe kwestie jak konieczność ustalenia w jakim trybie skarżącej powierzono dozór pojazdów, a w szczególności tego konkretnego pojazdu oraz konieczność rozważenia przez organ swej właściwości w kontekście pominiętej przez organ nowelizacji przepisów, a także, w razie ustalenia istnienia w sprawie stosunku administracyjnoprawnego, konieczność wykazania zasadności przyjętej przez organ kwoty 5,97 zł brutto za dobę. W konsekwencji nie można uwzględnić także zarzutów naruszenia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i 130a ustawy o ruchu drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji albowiem zagadnienia te, z mocy postanowienia Kolegium, winny stać się dopiero przedmiotem rozważań organu I instancji, który to organ kwestii stosunku prawnego łączącego skarżącą z organem nie analizował. Notabene jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącej, złożonego w trakcie rozprawy przed tut. Sądem, organ I instancji przeprowadził już ponowne postępowanie i wydał kolejne rozstrzygnięcie. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.