II SAB/Op 91/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Sebastian Żytkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty Głubczyckiego w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której zarzucił Staroście Głubczyckiemu bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w związku z jego wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2016 r., podnosząc, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał od organu odpowiedzi na wniosek. Na tej podstawie wniósł o nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji publicznej, a ponadto stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie domagał się przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, a także o zasądzenie kosztów postępowania procesowego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 14 sierpnia 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej, którego wydruk załączył. Stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś wnioskowana informacja ma taki charakter. Do chwili złożenia skargi skarżący nie uzyskał żadnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Tym samym, w jego przekonaniu, skarga jest zasadna. Wniosek z dnia 14 sierpnia 2016 r. brzmi następująco: "Działając na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwracam się z uprzejmą prośbą o udostępnienie mi następującej informacji publicznej – ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do Państwa w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 oraz w roku 2016 do chwili udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek. Powyższą informację proszę przesłać na niniejszy adres poczty elektronicznej". Wniosek ten został skierowany do [email protected]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że skarga jest niezasadna. Podał, że o treści wniosku dowiedział się ze skargi, nie otrzymał bowiem wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, z tego względu nie jest możliwe stwierdzenie jego bezczynności. Zauważył, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje w przypadku, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanych w art. 13 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie organ podkreślił, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji w żadnej formie nie został mu doręczony. Podniósł, że przedłożony wydruk z własnej poczty elektronicznej skarżącego nie świadczy o tym, że wniosek ten rzeczywiście został wysłany. Wywodził, że przy tego typu wydruku nie ma możliwości sprawdzenia, czy jest on autentyczny, czy też pochodzi z folderu "elementy wysłane", czy to tylko kopia robocza. Zdaniem organu, dołączony do skargi dowód w postaci "wydruku wiadomości" jest wysoce niewystarczający do uznania, iż organ rzeczywiście wniosek ten otrzymał. Powołując się na stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 23 września 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt II SAB/Po 77/15), organ przyjął, że przy wysyłaniu wniosków drogą elektroniczną – e-mailową, występujący z wnioskiem bierze na siebie ryzyko niedotarcia wniosku do organu lub przechwyceniu go przez oprogramowanie firewall, albo antyspamowe, nawet jeśli wysyła pocztę internetową na wskazany adres. Organ dowodził, że w przedmiotowej sprawie wykazanie, iż rzeczywiście otrzymał wniosek K. K. o udostępnienie informacji publicznej powinno obciążać skarżącego. Zaznaczył, że skoro skarżący zdecydował się na złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, to powinien zabezpieczyć sobie potwierdzenie jego odbioru. W przekonaniu organu, za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane wyłącznie jego wysłanie czy nadanie, a jest nim dopiero doręczenie, złożenie we właściwym organie. Nadmienił, że w odniesieniu do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP i wówczas nie ma żadnej wątpliwości, co do tego, że wniosek do organu dotarł oraz w jakiej dacie. Organ zaakcentował, że z możliwości tej skarżący nie skorzystał, do czego na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w istocie był uprawniony, jednakże w sytuacji dochodzenia swoich praw przed sądem powinien w sposób wiarygodny wykazać, a czego nie uczynił, że przedmiotowy wniosek został organowi przedłożony. Organ zaznaczył też, że skarżący w żaden sposób nie monitorował sprawy, nie próbował potwierdzić, czy wniosek dotarł do adresata. W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2017 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Ponownie załączył wydruk "folderu wysłane", uznając, że stanowi on dowód na okoliczność wysłania przez skarżącego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nadto zauważył, że organ mimo doręczenia przedmiotowego wniosku wraz ze skargą, nadal nie przedstawił wnioskowanych danych, co powoduje, że skarga jest uzasadniona. Zwrócił uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie problemów z doręczeniem napływającej do organu korespondencji elektronicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016., poz. 718 z późn. zm.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 poz. 2058 z późn.zm., dalej przywoływana także jako u.d.i.p.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej K.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy K.p.a. Wobec powyższego, w przypadku gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Warunkiem udzielenia informacji publicznej, czy też stwierdzenia bezczynności podmiotu w udzieleniu takiej informacji, jest złożenie, doręczenie organowi, który posiada informację, wniosku. Zgodnie bowiem z art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Wszelkie skutki dla organu wiążą się zatem z doręczeniem organowi wniosku. Jednakże te negatywne skutki, czy też obowiązki mogą powstać w momencie skutecznego doręczenie wniosku. W ocenie Sądu, ciężar wykazania doręczenia wniosku spoczywa na wnioskodawcy. W niniejszej sprawie wniosek został przesłany, jak wskazuje zainteresowany, drogą elektroniczną. Tym samym wnioskodawca powinien potwierdzić jego wpływ także wysłaniem wniosku z opcją otrzymania raportu doręczenia. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że treść wniosku skarżącego z dnia 14 sierpnia 2016 r. wskazuje, że dotyczył on danych o charakterze informacji publicznych oraz skierowany został do podmiotu zobowiązanego do ich udzielenia, w rozumieniu u.d.i.p. Trzeba zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku poza tym, że powinien on być utrwalony w formie pisemnej. Bez znaczenia jest zatem, czy wniosek taki został skierowany za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP, utworzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), czy też na indywidualny adres internetowy podmiotu zobowiązanego - przesłanie zapytania nastąpiło pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na obowiązek organu administracji publicznej skonfigurowania poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, a także zorganizowania obsługi technicznej poczty elektronicznej organu w sposób zapewniający bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (por. postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15; z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA)). Stosownie do tego w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzi się, że podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu, stąd tego rodzaju poglądy nie są akceptowane. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienia NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14 - dostępne CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest także pogląd, który podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że ciężar dowodu świadczącego o wniesieniu wniosku do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej obciąża wnioskodawcę, a nie adresata wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12; z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15, - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA). Przedmiotem niniejszej skargi uczyniono bezczynność Starosty Głubczyckiego w udzieleniu informacji określonych we wniosku wysłanym, jak wywodzi skarżący 14 sierpnia 2016 r., pocztą elektroniczną na adres: [email protected]. Do skargi dołączono wydruk wiadomości e-mail, który miał to potwierdzać. Podkreślenia wymaga, iż okoliczność skutecznego wniesienia tego wniosku jest w sprawie sporna, bowiem w odpowiedzi na skargę organ jednoznacznie zakwestionował wpływ przedmiotowego wniosku na ów adres poczty elektronicznej. Kwestia ta była o tyle istotna, że bezczynność zachodzi tylko wówczas, gdy organ nie wydał decyzji lub nie podjął czynności w sytuacji, gdy miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Ustalenie czy organ nie dochował terminu wskazanego w przepisie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zależy więc od uprzedniego wyjaśnienia czy wniosek w ogóle został skutecznie złożony i kiedy. W tym miejscu wskazać należy, że tak istotne odformalizowanie postępowania mające na celu umożliwienie obywatelowi dostępu do informacji publicznej, w tym możliwość złożenia takiego wniosku także w drodze poczty elektronicznej, nie może oznaczać całkowitej dowolności i braku jakichkolwiek obowiązków po stronie wnioskodawcy. Ustawodawca w tym zakresie założył, że wnioskodawca jest zainteresowany jak najszybszym rozpoznaniem wniosku i w tym celu może korzystać z wybranych, najdogodniejszych dla siebie form wniosku, a po bezskutecznym upływie terminu ma prawo złożyć skargę na bezczynność, bądź podjąć inne działania, w tym także upewnić się, że wniosek dotarł do adresata. W ocenie Sądu, w sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w której organ kwestionuje fakt złożenia wniosku pocztą elektroniczną, ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie obciąża wnioskodawcę. Trudno bowiem wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Skoro skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, powinien zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku lub upewnić się, że wniosek taki wpłynął. Za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie twierdzenie o jego wysłaniu/nadaniu, a jest nim doręczenie, złożenie we właściwym organie. W odniesieniu do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP. Wówczas nie ma żadnej wątpliwości, że i w jakiej dacie wniosek do organu dotarł. Z możliwości tej skarżący nie skorzystał, co przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują, ale co wiąże się z konsekwencją w postaci braku wykazania skutecznego złożenia wniosku. Na potwierdzenie złożenia wniosku skarżący przedłożył wydruk wiadomości własnej poczty elektronicznej. Zgodzić się przyjdzie z argumentacją organu, że przy takim wydruku nie ma możliwości sprawdzenia, czy jest to autentyczny wydruk pochodzący z folderu elementy wysłane, czy tylko kopia robocza. W konsekwencji oznacza to, iż nie można ustalić, czy wiadomość faktycznie została doręczona do adresata. W praktyce zresztą po wpisaniu prawidłowego adresu odbiorcy, nadawca może nacisnąć spację by wiadomość nie dotarła do adresata (błędny adres), mimo że na wydruku z poczty elektronicznej pozornie adres nadawcy będzie prawidłowy. Jak już wyżej podano wykazanie, że wiadomość dotarła do adresata obciąża nadawcę wiadomości. Konsekwencje wyboru uproszczonej formy wniosku, jak wniosek ustny czy w formie elektronicznej bez potwierdzenia odbioru, czy bez korzystania z systemu ePUAP, w sytuacji gdy organ wskazuje, że wniosku w ogóle nie otrzymał obciążają wnioskodawcę. Zatem uznać należy, że strona podjęła wprawdzie próbę wykazania, że złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej, jednakże nie przedłożyła żadnego dowodu, nie wykazała, że został on organowi doręczony. W tej sytuacji, gdy organ zakwestionował fakt otrzymania wniosku, twierdził, że żądanie udzielenia informacji publicznej otrzymał dopiero w dacie wpływu skargi na bezczynność, a skarżący posiadający profesjonalnego pełnomocnika nie wykazał, że doręczenia wniosku było skuteczne, brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Reasumując, z uwagi na fakt, że organ wyraźnie zaprzeczył, aby otrzymał wniosek, a skarżący nie wykazał, że wniosek skutecznie został przez niego do organu złożony, nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności na dzień złożenia skargi. Wniosek bowiem nie został mu skutecznie doręczony. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.