II SA/Wa 1866/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Danuta Kania, Andrzej Góraj (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Stowarzyszenia [...] z [...] czerwca 2016 r. skierowanym do Ministerstwa Obrony Narodowej o udostępnienie w trybie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego: - kalendarza spotkań Ministra w okresie od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji, - księgi wejść i wyjść do Ministerstwa od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji. W odpowiedzi na wniosek organ decyzją z [...] lipca 2016 r. – utrzymaną następnie w mocy decyzją z [...] września 2016 r. – odmówił uwzględnienia wniosku. Stwierdził bowiem, ze żądane informacje są co prawda informacjami sektora publicznego, lecz ich wytwarzanie nie należy do zakresu zadań publicznych Ministra. W skardze do tutejszego Sądu Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie obydwu rozstrzygnięć, zarzucając organowi naruszenie: - art. 54 ust. 1 Konstytucji RP; - art. 6 ust. 4 pkt 1, 7 ust. 2 w zw. z 6 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego; - art. 6, 7, 8 i 77 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślono wyjątkowy charakter informacji publicznej zwracając szczególną uwagę na szeroką definicję informacji sektora publicznego, zbieżna z dyrektywą 2002/98/WE. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 270 ze zm.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy istnieją przesłanki ku temu, aby uznać, czy istotnie żądana informacja stanowiła informację sektora publicznego w rozumieniu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. W tym celu należało odnieść się do treści ustawy z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Znajdujące się tam pojęcie "dokumentu" zostało sformułowane w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w sposób szerszy niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej, lecz wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można skutecznie wywodzić z tego faktu wniosku, iż również pojęcie "informacji publicznej" należy odczytywać w inny sposób niż to wynika z systematyki ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kierując się założeniem, iż ustawodawca postępuje w sposób racjonalny, brak jest podstaw do przyjęcia, że tworząc przepisy prawa mógłby doprowadzić do sytuacji, gdy to samo pojęcie, byłoby odczytywane w sposób różny – w zależności od tego w oparciu o jaką ustawę dana sprawa byłaby oceniana. Kierując się więc wykładnią systemową uznać należało, iż skoro ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, dotyczy zasad ponownego wykorzystywania informacji publicznej, to nie mogła ukształtować szerszego katalogu informacji publicznej od katalogu określonego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Byłoby to bowiem sprzeczne zarówno z zasadami poprawnej legislacji, jak tez z zasadami logiki i jednolitości systemu prawnego. Powyższe konkluzje pozostają w zgodzie z treścią art. 1 ust. 2 Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (zmienionej Dyrektywą 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.), zgodnie z którą dostępność ponownego wykorzystywania dotyczy tylko informacji, które według ustawodawstwa wewnętrznego państw członkowskich posiadają status informacji publicznej. Tak więc już Dyrektywa, leżąca u podstaw wprowadzenia do polskiego systemu prawa regulacji dotyczących ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, odsyłała do regulacji istniejących w państwach członkowskich, a dotyczących informacji publicznej. W świetle powyższego jako uprawniona jawi się konkluzja, iż ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, znajduje zastosowanie jedynie do takich informacji, które oceniane przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej będą posiadały status informacji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy wskazać należało, że informacja dotycząca kalendarza spotkań Ministra [...], nie mogła zostać udostępniona w trybie ustawy ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, gdyż nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Terminarz (kalendarz) spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (OTK ZU z 2013 r., seria A, nr 8, poz. 122), rozumiana jest ona "jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji [...] Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Według tutejszego Sądu Administracyjnego w tę definicję wpisuje się analizowany terminarz, albowiem stanowi on przedmiot roboczy, biurowy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Z tych względów nie podlega on udostępnieniu, co – w świetle uzasadnienia cytowanego wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (patrz: wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13). Również informacja dotycząca treści księgi wejść i wyjść gości Ministerstwa nie mogła zostać udostępniona w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, gdyż nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowy nośnik nie zawiera informacji o sprawach publicznych, jako że przedstawia informację o personaliach osób spoza aparatu administracji publicznej, sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Jest to nośnik informacji o charakterze wewnętrznych, czysto technicznym, pomocniczo służącym do zarządzania budynkiem. Nadto dodania wymaga fakt, że gromadzenie i posiadanie tego typu informacji nie jest wymagane przepisami prawa i nie jest dokonywane w związku w ustawową działalnością organu, a tylko wspomaga pracę recepcji, działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Nie odnosi się zatem do obszaru jakiejkolwiek działalności organu, o której mowa w art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie zawiera komunikatu o sprawach publicznych. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem cech takiej informacji nie posiada (patrz: wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14). W świetle powyższego, uznając że żądane informacje nie posiadają charakteru informacji publicznej, a w konsekwencji nie mogą być uznane za informacje sektora publicznego, brak było przesłanek do wydawania decyzji o odmowie ich udostępnienia. Podobnie bowiem, jak ma to miejsce w ustawie o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji sektora publicznego jest dopuszczalna tylko w sytuacji, gdy żądane dokumenty posiadają ten charakter (tj. stanowią informację sektora publicznego). Jeśli zaś informacje określone we wniosku nie posiadają takiego charakteru, wystarczającym jest poinformowanie o powyższym wnioskodawcy przez adresata wniosku. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).