II OSK 660/16

Dnia 15 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 3257/15 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3257/15, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. o wymierzeniu skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 2 i ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kary pieniężnej w wysokości 34.000 zł z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy administracji ustaliły, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 6 grudnia 2010 r., a decyzja wydana [...] maja 2011 r. Postępowanie trwało więc 156 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 68 dni. Do terminu załatwienia sprawy nie wliczono 23 dni przeznaczonych na uzgodnienie decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O., Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Starostą O. i Zarządem Dróg Powiatowych w O. W tym zakresie stwierdzono, że pisma zawierające wystąpienia o uzgodnienia nadano w urzędzie pocztowym 14 marca 2011 r., zaś przez organy współdziałające w wydaniu decyzji zostały one odebrane 16 marca 2011 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. i 15 marca 2011 r. przez pozostałe podmioty. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. uzgodnił decyzję pismem z 18 marca 2011 r., które do Urzędu Gminy w O. wpłynęło 22 marca 2011 r. Zarząd Dróg Powiatowych w O. uzgodnił decyzję postanowieniem z [...] marca 2011 r., które do Urzędu Gminy w O. wpłynęło 28 marca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Starosta O. nie zajęli stanowiska, w związku z czym przyjęto, że uzgodnienia nastąpiły w sposób dorozumiany odpowiednio 6 kwietnia 2011 r. i 29 marca 2011 r. W ocenie organów, do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się okresu od dnia następnego po nadaniu pism zawierających wystąpienie o uzgodnienie do dnia wpływu uzgodnienia do organu załatwiającego sprawę lub wystąpienia dorozumianego uzgodnienia. W przypadku konieczności dokonania więcej niż jednego uzgodnienia należy uwzględniać daty krańcowe. W związku z tym uznano, że nie podlega zaliczeniu do terminu załatwienia sprawy okres 23 dni od 15 marca 2011 r. do 6 kwietnia 2011 r. Ponadto przyjęto, że nie ma istotnego znaczenia dla ustalenia okresu zwłoki w załatwieniu sprawy fakt, iż 22 grudnia 2010 r. złożono mapę sytuacyjno-wysokościową. Po pierwsze, dlatego, że na wniosku znajduje się adnotacja opatrzona datą 7 grudnia 2010 r. "wniosek kompletny". Po drugie, z tego powodu, że brak wniosku polegający na niedołączeniu tej mapy nie został usunięty w trybie art. 64 k.p.a. W skardze skarżący twierdził, że w związku z uzupełnieniem wniosku o mapę wysokościowo-sytuacyjną w dniu 22 grudnia 2010 r. należało przyjąć, że postępowanie zostało wszczęte następnego dnia. Ponadto twierdził, że do terminu załatwienia sprawy nie powinno się wliczać terminów wyznaczonych stronom przez organ administracji na zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie wyjaśnień wraz z okresami niezbędnymi dla doręczenia korespondencji. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów administracji. Uznał, że uzupełnienie wniosku nie ma wpływu na sposób liczenia terminu załatwienia sprawy. Przyjął, że wyznaczenie stronom terminu na zapoznanie się z aktami sprawy oraz złożenie wyjaśnień to zwykłe czynności procesowe, które nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań i z tego względu czas potrzebny na ich dokonanie nie może być odliczany od terminu załatwienia sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 3, art. 63 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niewłaściwej ocenie tego, że wniosek nie był kompletny, przy czym – zdaniem skarżącego kasacyjnie –ocena ta powinna polegać na uznaniu, że termin załatwienia sprawy powinien rozpocząć bieg od dnia uzupełnienia wniosku, względnie, że powinno się odliczyć od terminu załatwienia sprawy okres przeznaczony na uzupełnienie wniosku, czyli od dnia wezwania do jego uzupełnienia do dnia wykonania tego wezwania, jako opóźnienie powstałe z przyczyn niezależnych od organu. Wskazano przy tym, że chodzi o okres od 7 grudnia 2010 r. do 22 grudnia 2010 r. Ponadto zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że terminy wyznaczone przez organ administracji w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu to jest czternastodniowy termin wyznaczony w obwieszczeniu z 2 lutego 2011 r. na złożenie uwag i wniosków oraz siedmiodniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wyznaczony w zawiadomieniu z 12 kwietnia 2011 r. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej przedstawiono stanowisko, według którego art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) powinien stanowić podstawę do tego, aby nie wliczyć do terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 51 ust. 2 powołanej ustawy, terminów wyznaczonych stronom postępowania w związku z wynikającym z art. 10 k.p.a. obowiązkiem zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania na złożenie ewentualnych wyjaśnień i na zapoznanie się z aktami sprawy, a także, aby do tego terminu nie wliczać czasu niezbędnego dla korespondencji związanej z tymi czynności. W ocenie NSA, stanowisko to nie jest zasadne. Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Podobnie nie sposób uznać terminu wyznaczonego stronom postępowania na zajęcie stanowiska w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania za termin przewidziany przez przepis prawa albo za opóźnienie w załatwieniu sprawy niezależne od organu administracji lub zawinione przez strony postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest obowiązkiem organu mającym wprost swą podstawę w art. 61 § 4 k.p.a. Dobrą praktyką, znajdującą oparcie w art. 10 § 1 k.p.a., jest też wskazywanie w takim zawiadomieniu na możliwość wypowiedzenia się przez strony postępowania i w związku z tym wyznaczanie im stosownego terminu. Nie jest to jednakże termin przewidziany przepisami prawa. Ponadto w związku z tym, że związany jest on ze zwykłymi obowiązkami organu administracji, wynikającymi z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., nie można uznać go za zdarzenie nadzwyczajnie i niezależne od organu administracji lub zawinione przez strony. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie są zatem zasadne. Kolejne zagadnienie przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczy prawnej oceny – w kontekście art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – faktu, że inwestor 22 grudnia 2010 r. złożył mapę sytuacyjno-wysokościową. W tym zakresie należy podzielić stanowisko organów, że fakt ten nie ma żadnego znaczenie dla oceny zachowania przez Wójta Gminy O. terminu do załatwienia sprawy. Okoliczność, że do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie załączono mapy sytuacyjno-wysokościowej nie spowodowała żadnych dodatkowych czynności organu właściwego do załatwienia tej sprawy administracyjnej, w szczególności zmierzających do usunięcia tego braku. Z akt administracyjnych wynika, na co trafnie wskazał organ administracji, że Wójt Gminy O. nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, lecz na samym początku postępowania uznał, że wniosek jest zupełny, o czym świadczy uczyniona na nim w dniu 7 grudnia 2010 r. adnotacja o treści "wniosek kompletny". Z powyższego wynika, że Wójt Gminy O. błędnie ocenił wniosek jako zupełny i z tego powodu nie wzywał do jego uzupełnienia. Natomiast inwestor brak wniosku uzupełnił z własnej inicjatywy. W świetle tych okoliczności niezasadna jest argumentacja skarżącego kasacyjnie, oparta na tezie, że niekompletny wniosek nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego i w związku z tym termin do załatwienia sprawy powinien rozpocząć bieg dopiero po jego uzupełnieniu. Po pierwsze, w świetle art. 61 § 3 k.p.a., brak podstaw do przyjęcia, aby podanie, które nie spełnia ustawowych wymogów, nie powodowało wszczęcia postępowania; po drugie, winę za to, że wniosek posiadał braki ponosi także Wójt Gminy O., który uznał, że jest on kompletny i z tego powodu nie podjął czynności zmierzających do jego uzupełnienia. W związku z tym zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 3, art. 63 § 2 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.