IV SA/Wa 3257/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o wymierzeniu Wójtowi Gminy O. kary w wysokości 34 000 zł za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie remizy przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] w miejscowości [...], gmina O., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie remizy przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] w miejscowości [...], gmina O., wpłynął do Urzędu Gminy O. w dniu 6 grudnia 2010 r. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana w dniu [...] maja 2011 r. Organ wywodził, że 65 – dniowy termin do wydania decyzji, o którym mowa w art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2015, poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.") rozpoczął swój bieg w dniu 7 grudnia 2010 r. Od dnia 15 marca 2011 r., tj. od dnia następnego po dniu, w którym nadane zostały pisma o uzgodnienie projektu decyzji, bieg terminu został wstrzymany i zaczął ponownie biec od dnia 7 kwietnia 2011 r. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego podjął następujące czynności w sprawie: w dniu 2 lutego 2011 r. – zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wydał obwieszczenie o zamierzeniu inwestycyjnym celu publicznego, następnie dokonano uzgodnień. W dniu 12 kwietnia 2011 r. – organ zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Postępowanie zakończono 11 maja 2011 r. wydaniem decyzji. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do terminu wydania decyzji nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Katalog ten zdaniem Wojewody [...] ma charakter zamknięty. W ocenie organu I instancji do czynności o jakich mowa w art. 54 ust. 2c u.p.z.p. nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które wynikają z przepisów prawa, ale stanowią zwykłe, charakterystyczne i typowe dla danego postępowania administracyjnego czynności organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czy zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy należą do zwykłych czynności postępowania administracyjnego i powinny być organizowane przez organ je prowadzący w sposób umożliwiający zachowanie 65 – dniowego terminu. Konkludując, Wojewoda [...] podał, że w sprawie nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, których terminy stosownie do art. 51 ust. 2c u. p.z.p. mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania. Powyższe oznacza, że postępowanie administracyjne toczyło się 156 dni. Po arytmetycznym odliczeniu od 156 dni, 65 dni ustawowych oraz 23 dni odliczonych z uwagi na czas dokonywanych uzgodnień, otrzymano 68 dni zwłoki. Pomnożenie tej liczby przez 500 zł daje kwotę 34 000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy O., w którym zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji nie wyłącznie terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresu opóźnień powstałych z winy strony i przyczyn niezależnych od organu, a także naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy stwierdził, że organy orzekające w tej sprawie, z woli ustawodawcy, pozbawione zostały możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary. Organ po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu mają obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo ustalono, ze decyzja została wydana z 68 dniowym terminem zwłoki, przy uwzględnieniu, że wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji nie podlega okres 23 dni przewidzianych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej. Organ II instancji stwierdził tym samym, że kara w wysokości 34 000 zł została wyliczona prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister wyjaśnił, że odliczeniu nie powinien podlegać okres, w którym uzupełniono wniosek o mapę sytuacyjno – wysokościową. Po pierwsze bowiem na wniosku widnieje adnotacja że jest kompletny, po drugie zaś organ nie dokonał stosownego wezwania do uzupełnienia wniosku. Wezwanie nie może być zastąpione adnotacją pracownika. Minister nie podzielił argumentu zawartego w zażaleniu, że został naruszony art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezbadanie przyczyn zaistniałego opóźnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy O. zarzucając mu naruszenie: - art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że termin do wydania decyzji nie powinien być liczony od dnia uzupełnienie wniosku poprzez doręczenie mapy sytuacyjno-wysokościowej; - art. 51 ust 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy z 65 – dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu: 1) 7 – dniowy termin wyznaczony stronie na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji; 2) 14-dniowy termin na złożenie uwag i wniosków wyznaczony w obwieszczeniu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy błędnie przyjęły, iż bieg rozpatrzenia wniosku rozpoczął się dnia następnego po dniu złożenia wniosku. Skoro bowiem w dniu 22 grudnia 2010 r. uzupełnione zostały brak formalne to od tego dnia należy liczyć termin do wydania decyzji. Ponadto wywodzono, że odliczeniu winny podlegać terminy wyznaczone do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia organu pierwszej instancji oraz zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy uchylił w części zaskarżone postanowienie i orzekł co do istoty sprawy, stanowił art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Dla właściwego zrozumienia normy prawnej zawartej w powołanym przepisie, a w konsekwencji dla prawidłowego zastosowania jej do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, konieczne jest odwołanie się do dyrektyw wykładni celowościowej. Te zaś prowadzą do wniosku, że określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi gwarancję rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji tego typu inwestycji w rozsądnym terminie. Nałożony w analizowanym przepisie obowiązek wydania decyzji w 65 dniowym terminie stanowi więc instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy też zakładać, że ustawodawca – określając maksymalny termin wydania decyzji – miał na uwadze "publiczny" charakter inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Ta właśnie cecha zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, przejawiająca się jego powszechnym wykorzystaniem; użytkowaniem przez dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość), bądź też dostępnością dla dużej liczby (wszystkich lub większości) osób, determinuje konieczność możliwie najszybszego określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, norma zawarta w analizowanym przepisie: 1) stanowi gwarancję dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku w odpowiednim – wedle ustawodawcy – terminie; 2) mobilizuje organ administracji do szybkiego działania i eliminuje opieszałość, a w konsekwencji przedłużenie się procesu inwestycyjnego dla inwestycji o publicznym charakterze, która w przyszłości służyć ma zaspokojeniu potrzeb szerokiego kręgu osób. Zakładając powyższą funkcję art. 51 ust. 2 upzp należy wskazać, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do właściwego określenia ilości dni, które powinny zostać odliczone od 65 dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie kwestię sporną stanowi zasadność naliczenia kary, w sytuacji gdy w dniu 23 grudnia 2010 r. zostały uzupełnione braki formalne oraz konieczność odliczenia terminów wyznaczonych dla dokonania czynności stronom postępowania. Zdaniem Sądu rację ma Minister Infrastruktury i Rozwoju. Zdaniem Sądu organ zasadnie wskazał bowiem, że uzupełnienie braków podania przez wnioskodawcę pozostaje bez wpływu na 65 –dniowy termin załatwienia sprawy. Wolą ustawodawcy bowiem nałożona została na właściwy organ powinność rozpatrzenia wniosku w terminie 65 dni. Przy tym ustawodawca nie uzależnił tego obowiązku od tego czy wniosek jest kompletny. Tym samym, zdaniem Sądu, zasadnie organ przyjął, że okres do czasu uzupełnienia braków formalnych nie podlega odliczeniu przy określaniu wysokości kary. Kolejną kwestią sporną, podnoszą przez stronę jest nieodliczenie 7 – dniowego terminu wyznaczonego stronie do zapoznania się z aktami sprawy oraz terminu 14 – dniowego wynikającego z obwieszczenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż do czynności o jakich mowa w przepisie stanowiącym podstawę wymienia kary nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z przepisów k.p.a., to stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy wraz z okresem niezbędny do doręczenia korespondencji (zob: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1573/09, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08). Jak wynika z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07 oraz z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt 973/06 "Nie mogą stanowić podstawy do odliczenia od biegu 65-dniowego terminu czynności polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym". Słusznie podnosi organ II instancji, że podjęcie czynności na podstawie art. 10 k.p.a. nie jest zatem czynnością o charakterze nadzwyczajnym i w przeciwieństwie do np. wezwania nie uzależnia dalszych czynności organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę. Analogiczne uwagi odnieść należy do 14-dninowego terminu na składanie ewentualnych uwag i wniosków wynikającego z obwieszczenia. Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też zgromadzeniu materiału dowodowego nie stanowi przedziału czasu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji. Zdaniem Sądu zasadna jest również argumentacja organu II instancji, który podnosi, że zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu należą do zwykłych czynności procesowych organu prowadzącego postępowanie i nie można uznać ich za czynności przerywające bieg terminu ustawowego. Zawiadomienie w przeciwieństwie do np. wezwania, nie uzależnia dalszych czynności organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 151 k.p.a. skarga została oddalona