I SA/Po 473/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Protokolant: referent stażysta Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu odmówił [...] Sp. z o.o. w [...] przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego. W podstawie prawnej decyzji organ m.in. powołał art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm. - dalej: u.g.h.), zgodnie z którym zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. Strona nie wniosła od tej decyzji odwołania. W dniu [...] października 2012 r. Spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE"), z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, z którego wynika, że art. 138 ust. 1 u.g.h, który stanowił podstawę decyzji organu, jest potencjalnie przepisem technicznym w rozumieniu Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L 98.204.37 ze zm. - dalej: "Dyrektywa 98/34"). Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 138 ust.1 u.g.h. w jego ocenie nie jest przepisem technicznym w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ celny wskazał, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. TSUE przyjął, że za przepisy techniczne wymagające notyfikacji Komisji można uznać jedynie takie przepisy u.g.h., które spełniają łącznie dwa warunki: mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gry i salonami gry oraz wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Ponadto TSUE nie zajął jasnego stanowiska co do przepisów przejściowych u.g.h. i nie stwierdził, że są one przepisami technicznymi, które wobec uchybienia notyfikacji Komisji Europejskiej, nie powinny być stosowane. Powołane przepisy u.g.h. (w tym m.in. art. 138 ust. 1) zostały uznane jedynie za przepisy "potencjalnie techniczne". Organ stwierdził, że przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. w żaden sposób nie określa wymaganych cech automatów do gier o niskich wygranych, gdyż nie odnosi się do nich jako do produktów. Reguluje jedynie kwestie dalszego bytu zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W skardze z dnia [...] marca 2013 r. Spółka zarzuciła decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu naruszenie: - art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 245 § 1 pkt 3 lit. a) w związku z art. 180 w związku z art. 187 § 1 i 3 w związku z art. 188 w związku z art. 191 w związku z art. 197 § 1 w związku z art. 121 § 1 i 2, art. 122, art. 124 O.p. w związku z art. 8, w związku z art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h., w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w związku z § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) poprzez nieprawidłową odmowę uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie, w szczególności wskutek nieprzeprowadzenia przez organ weryfikacji w kierunku tego, czy regulacje ustawy o grach hazardowych odnośnie norm składających się na zakaz przedłużania, wydawania oraz zmiany zezwoleń, ustanawiają "warunku" mogące determinować w sposób istotny skład, właściwość lub sprzedaż produktu, jakim jest automat do gier o niskich wygranych oraz poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego w tym zakresie; - art. 260 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej TFUE, dawny art. 228 TWE) oraz art. 267 TFUE (dawny art. 234 TWE) poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE innej niż dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w opublikowanym w dniu 29 września 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (C 295/12) orzeczeniu z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11; - art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 245 § 1 pkt 3 lit.a) O.p. w związku z art. 8, w związku z art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h., w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w związku z § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia w sprawie notyfikacji, w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieprawidłową odmowę uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie, w szczególności wskutek błędnego przyjęcia, że norma prawa materialnego zakazująca przedłużania zezwoleń, tj. art. 138 ust. 1 u.g.h., obowiązuje i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy z uwagi na fakt, że stanowi ona nienotyfikowany przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3 5 rozporządzenia w sprawie notyfikacji, w konsekwencji czego nie mogła ona być stosowana i nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownej rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Ponadto strona skarżąca wskazała na zasadność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. Dalej: "P.p.s.a."). Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. o sygn. akt I SA/Po 293/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych po wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. Spółka złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego. WSA w Poznaniu powołując się na interpretację Dyrektywy 98/34, jaka została przyjęta przez TSUE w wyroku z 19 lipca 2012 r. (w sprawie C-213/11), stwierdził, że przepisy u.g.h., w części, w jakiej istotnie ograniczają, a nawet stopniowo uniemożliwiają prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, mają charakter przepisów technicznych i w związku z tym podlegają notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34. Brak takiej notyfikacji jest bezsporny. W tej sytuacji, konsekwencją ustalenia charakteru "technicznego" przepisów ustawy w części powodującej wskazane wyżej skutki byłoby stwierdzenie, że przepisy te nie mogą być stosowane przez organy administracji i sądy. Sąd I instancji uznał, że realizując wskazania wyroku TSUE, mające na celu stwierdzenie, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego, należałoby dokonać ustaleń wskazanych w tezach 37-39 tego wyroku. Organ powinien przeprowadzić ustalenia faktyczne, obejmujące między innymi porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możliwości zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy, w kontekście zwiększenia wygranych na automatach według nowych uregulowań. Strona w toku postępowania przedłożyła szereg analiz, opinii, ekspertyz, co do których organ odniósł się w sposób lakoniczny, stwierdzając, że nie zgadza się z przedłożonymi opiniami i zestawieniami. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. o sygn. akt II GSK 2406/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Przyjmując trafność stawianego przez skargę kasacyjną zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a., NSA stwierdził, że ocena technicznego charakteru przepisów przejściowych u.g.h. nie wiąże się z koniecznością prowadzenia ustaleń faktycznych obejmujących porównywanie liczby miejsc, w których prowadzona jest lub była działalność, z wykorzystaniem automatów do gier o niskich wygranych. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma charakter prawny, bowiem wiąże się z koniecznością ustalenia roli i znaczenia przepisów przejściowych w ramach obowiązującej u.g.h. Zatem trafnie podnosi Dyrektor, że sformułowane w wyroku zalecenia związane z prowadzeniem dalszego postępowania przed organami, których celem miałoby być ustalania technicznego charakteru art. 138 ust. 1 u.g.h., poprzez odesłanie do ustaleń faktycznych związanych z obrotem automatami, jest niezgodne z prawem, gdyż ocena technicznego charakteru tego przepisu jest zagadnieniem prawnym. Przyjęcie przez Sąd I instancji innego rozumienia treści art. 138 ust. 1 u.g.h. i wiązanie tego problemu z ustaleniami faktycznymi, jako wadliwe, wymaga ponownej oceny tego Sądu, z punktu widzenia tez prezentowanych w niniejszym uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy kontrola legalności decyzji może obejmować jedynie te kwestie, które były przedmiotem badania przez Sąd II instancji. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak zaznacza się w orzecznictwie związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 755/14, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze wypływający z powyżej przytoczonego przepisu obowiązek respektowania wykładni przepisów prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze przede wszystkim wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 2406/15, którym uchylono wyrok tutejszego Sądu z dnia 20 czerwca 2013 r. o sygn. akt I SA/Po 293/13. W świetle dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisów prawa istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie dokonując wykładni przepisów prawa materialnego wskazuje, że przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. w żaden sposób nie określa cech czy właściwości automatów do gier, zatem nie może i nie jest nawet potencjalnie przepisem technicznym. Przepisami technicznymi nie mogą być takie, które skierowane są do podmiotów wykonujących określony rodzaj działalności podlegającej reglamentacji w związku ze zmianą zasad jej prowadzenia. Taką właśnie rolę i funkcję pełni art. 138 ust. 1 u.g.h. jako przepis przejściowy. Rolą tego rodzaju przepisu jest dostosowanie stanów prawnych powstałych pod rządami dotychczasowej "starej" regulacji ustawowej z 1992 r. do nowych zasad wprowadzonych u.g.h. Sposób reglamentacji każdej działalności, w tym hazardowej, jest autonomiczną sferą ustawodawcy, który w zależności od przyjmowanych wartości i preferencji społecznych może posługiwać się różnymi mechanizmami reglamentacyjnymi. Wszystkie jednak odnoszą się do uprawnienia podmiotu, a nie dotyczą produktu lub usługi, które mogą być przedmiotem prowadzonej działalności. Z treści art. 129 ust. 1 w związku z art. 138 ust. 1 u.g.h. wynika, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier jest prowadzona na zasadach określonych w dotychczasowych zezwoleniach do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, z jedną modyfikacją, że tych zezwoleń nie można przedłużać. Zatem każdy podmiot, który uzyskał zezwolenie może realizować wynikające z niego uprawnienia, nie może tylko wnioskować o pozytywne rozstrzygnięcie w zakresie przedłużenia na kolejne okresy. Jak zaznaczył NSA w powołanym wyroku, czym innym jest uprawnienie do prowadzenia działalności określonej w zezwoleniu, bo z treści zezwolenia wynika prawem chroniony interes podmiotu posiadającego zezwolenie do wynikających z niego uprawnień. Natomiast inną kwestią nie związaną z treścią uprawnienia jest możliwość jego przedłużenia. Uprawnienie strony polegające na możliwości domagania się przedłużenia zezwolenia nie stanowi jego treści, zatem w tym zakresie ustawa może przyjmować różne rozwiązania. W prawie publicznym żaden podmiot nie ma roszczeń, w ramach których mógłby domagać się określonego zachowania organów, jeżeli takie działania wprost nie wynikają z ustawy. W stanie prawnym ukształtowanym na gruncie ustawy z 1992 r. udzielenie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych albo prowadzenia gier w salonach nie wiązało się z ustawowym nakazem przedłużania tych zezwoleń. Strona posiadająca zezwolenie mogła ubiegać się o przedłużenie zezwolenia, ale sam tryb zmiany takiej decyzji, art. 155 k.p.a., potwierdzał, że przedłużenie jest władczym uprawnieniem organu, a nie konsekwencją żądania strony. Sąd orzekający w niniejsze sprawie stwierdza, że przepisy będące podstawą prawną zaskarżonych decyzji nie mają technicznego charakteru. Zatem ocena charakteru przepisów przejściowych u.g.h. nie wiąże się z koniecznością prowadzenia ustaleń faktycznych obejmujących porównywanie liczby miejsc, w których prowadzona jest lub była działalność, z wykorzystaniem automatów do gier o niskich wygranych. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma charakter prawny, bowiem wiąże się z koniecznością ustalenia roli i znaczenia przepisów przejściowych w ramach obowiązującej u.g.h. W kontekście powyższego prawidłowo Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu, działając na podstawie art. 240 § 1 pkt 11, art. 245 § 1 pkt 3 lit. a), § 2 O.p. w związku z postępowaniem wznowionym na wniosek Spółki z o.o. [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r., odmówił uchylenia ww. decyzji. Zasadnie organ stwierdził, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. (art. 240 § 1 pkt 11 O.p.). Zgodnie z art. 241 § 2 pkt 2 O.p. wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 240 § 1 pkt 8 lub 11 następuje tylko na żądanie strony wniesione w terminie miesiąca odpowiednio od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego lub publikacji sentencji orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Wydany w dniu 19 lipca 2012 r. wyrok Trybunału, na który we wniosku powołuje się strona, został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Publikacja ta z kolei miała miejsce w dniu 29 września 2012 r. (Dziennik Urzędowy UE C-295/12). Wniosek strony wpłynął do Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu w dniu [...] października 2012 r., a więc oceniając spełnienie tej przesłanki koniecznej do wznowienia postępowania, uznać należy, że wniosek strony o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 241 § 2 pkt 2 O.p. W świetle art. 245 § 1 pkt 3 lit. a) O.p. organ podatkowy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 243 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub w części, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 240 § 1, lecz w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa. W niniejszej sprawie zwrócić uwagę należy na to, iż ostateczna decyzja Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana na podstawie m.in. przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h., który stanowi, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. We wspomnianym orzeczeniu z dnia 19 lipca 2012 r. (opublikowanym w dniu 29 września 2012 r.), odnoszącym się do połączonych spraw C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, orzekł, że artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34AA/E parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Biorąc zatem pod uwagę powyższe stanowisko Trybunału w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych, w tym przepisu art. 138 ust. 1, Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu prawidłowo stwierdził, że przepis ten nie wprowadza warunków, o których mowa wyżej, a zatem nie jest przepisem technicznym, którego, wobec uchybienia obowiązkowi notyfikacji, nie należy stosować. W niniejszej sprawie zasadnie więc odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej w całości, gdyż w wyniku jej uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy w ten sam sposób. Uzasadniając podjęcie takiego rozstrzygnięcia, Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu stwierdził, że przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. nie wpisuje się w definicję przepisu technicznego. Nie odnosi się on bowiem stricte do automatu do gier o niskich wygranych jako do produktu (specyfikacje techniczne, inne wymagania oraz regulacje wprowadzające zakazy produkcji, przywozu, sprzedaży dotyczą właśnie produktów), a jedynie wprowadza zmiany w zakresie świadczenia usług za jego pomocą. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż zasadnie Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu odmówił uchylenia decyzji ostatecznej odmawiającej skarżącej przedłużenia przedmiotowego zezwolenia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.